‘ดวงมณี เลาวกุล’:ภาษีที่ดิน-สิ่งปลูกสร้าง เป็นธรรม ช่วยเพิ่มรายได้ให้ท้องถิ่น

“การปฏิรูประบบภาษีจะทำให้ไทยมีระบบการจัดเก็บภาษีอย่างแท้จริง ก่อให้เกิดประโยชน์หลายประการ อาทิ อปท.มีรายได้จัดเก็บภาษีมากขึ้น ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดบริการสาธารณะต่าง ๆ ผู้บริหารท้องถิ่นมีความรับผิดชอบ และช่วยเพื่อประสิทธิภาพการใช้ที่ดิน เกิดการกักตุนที่ดินเพื่อหวังเก็งกำไรลดลง ทั้งนี้ การลดหย่อนภาษีควรใช้หลักเกณฑ์เดียว คือ ลดหย่อนตามมูลค่าของที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งจะสอดคล้องกับการคำนวณฐานภาษี แต่หากลดหย่อน 2 ระบบ อาจเกิดความไม่เป็นธรรมได้”

วันที่ 12 กันยายน 2557 ที่อาคารรัฐสภา พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี แถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ  1 ในนโยบาย 11 ด้าน โดยเฉพาะนโยบายที่ 6 การเพิ่มศักยภาพทางเศรษฐกิจของประเทศนั้น มีการยืนยันชัดจะปรับปรุงวิธีการจัดเก็บภาษี ทั้งบุคคลธรรมดา นิติบุคคล โครงสร้างภาษีด้านการค้า การขยายฐานการจัดเก็บภาษีประเภทใหม่จากทรัพย์สิน เช่น ภาษีมรดก ภาษีที่ดิน สิ่งปลูกสร้าง ซึ่งต้องทำให้ได้ภายในปีนี้

ทุกรัฐบาลในอดีต "ภาษีมรดกและภาษีที่ดิน" ไม่ได้รับการสนับสนุนให้เกิดขึ้น เพราะกระทบคนร่ำรวย แต่สำหรับรัฐบาลประยุทธ์ประกาศชัดทำแน่ และเอาจริง 

ลองฟังนักวิชาการที่รอบรู้และคลุกคลีเรื่องนี้มานาน ‘ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล’ คณะเศรษฐศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์ ย้อนให้เห็นถึงปัญหาที่ผ่านมาประเทศไทยไม่มีระบบจัดเก็บ ‘ภาษีจากมูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง’ จนทำให้เกิดความเหลื่อมล้่ำด้านการใช้ประโยชน์จากที่ดิน มีการใช้ที่ดินไม่เต็มประสิทธิภาพ เหตุเพราะเจ้าของไม่มีต้นทุนทางด้านภาษีในการถือครอง หรือมีต้นทุนต่ำมาก กระทั่งการกระจายการถือครองที่ดินที่ไม่เป็นธรรมเกิดขึ้นในประเทศนี้ 

"เมื่อเป็นเช่นนี้ร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ถือเป็นมิติใหม่ทำให้ไทยจะมีระบบการจัดเก็บภาษีจากฐานทรัพย์สินอย่างแท้จริง และทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีรายได้เพิ่มมากขึ้น รวมถึงสนับสนุนการใช้ประโยชน์ในที่ดินและสิ่งปลูกสร้างต่าง ๆ ด้วย" 

ภาษีโรงเรือนและที่ดิน-ภาษีบำรุงท้องที่มีข้อบกพร่องอย่างไร???

ผศ.ดร.ดวงมณี ชี้ให้เห็นข้อแตกต่างว่า ภาษีโรงเรือนและที่ดิน คือ ภาษีที่เก็บจากโรงเรือนและสิ่งปลูกสร้าง กับที่ดินที่ใช้ต่อเนื่องจากโรงเรือนหรือสิ่งปลูกสร้างนั้น โดยมีฐานภาษีจัดเก็บ ณ ค่าเช่ารายปี 12.5% จึงมีข้อบกพร่องหลายประการ

ยกตัวอย่าง ภาษีมิได้คำนวณจากฐานความมั่งคั่ง แต่คำนวณจากฐานค่าเช่า นอกจากนี้รัฐและอปท. จัดเก็บภาษีโรงเรือนได้น้อย เพราะมีการยกเว้นการจัดเก็บสำหรับโรงเรือนหรือที่ดินมีเจ้าของอาศัยอยู่เอง หรือโรงเรือนและที่ดินปิดไว้ก็ไม่มีการจัดเก็บภาษี จึงทำให้ฐานภาษีแคบ

“รัฐจัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดินได้น้อย เนื่องจากการจัดเก็บมักคำนวณจากค่ารายปี ทำให้ไม่มีค่ามาตรฐานเดียวกันทั้งประเทศ แต่ขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของเจ้าพนักงาน” นักวิชาการ มธ. กล่าว และว่า การยกเว้นภาษีอาจทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมขึ้น เป็นช่องโหว่ทางกฎหมาย ใช้เพื่อการหลีกเลี่ยงภาษีและข้ออ้างไม่มีผู้อยู่อาศัย แต่ความจริงอาจจะมีการเช่าที่ดินเกิดขึ้น ประกอบกับอัตราภาษี 12.5%/ปี ค่อนข้างสูง จึงจูงใจให้เกิดการเลี่ยงภาษีได้

สำหรับภาษีบำรุงท้องที่นั้น ผศ.ดร.ดวงมณี ระบุว่า จัดเก็บจากที่ดินกับบุคคลหรือคณะบุคคลมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรือสิทธิครอบครองที่ดินนั้น ๆ ที่ไม่เป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน โดยมีข้อบกพร่องมีการยกเว้นหรือข้อลดหย่อนทางภาษีสำหรับบ้านหรือที่ดินที่ใช้อยู่อาศัย จึงเกิดความไม่ชอบธรรม เพราะเป็นโครงสร้างอัตราภาษีแบบถดถอย

กล่าวคือ เมื่อมูลค่าที่ดินเพิ่มสูงขึ้น อัตราภาษีจะลดต่ำลง อีกทั้ง ราคาปานกลางที่ใช้ตั้งแต่ปี 2521-2524 ทำให้มีการจัดเก็บต่ำกว่ามูลค่าแท้จริงมาก

...ข้อบกพร่องทางภาษีที่ใช้อยู่ปัจจุบัน คือ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน กับภาษีบำรุงท้องที่ จึงเป็นสาเหตุให้มีการเสนอร่างพ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างขึ้น พร้อมกันนี้จะต้องยกเลิกภาษี 2 ประเภทข้างต้น... 

สำหรับสาระสำคัญของร่าง พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ผศ.ดร.ดวงมณี กล่าวว่า รายได้จากผู้เสียภาษีจะตกเป็นของ อปท. ในฐานะผู้จัดเก็บ โดยมีฐานภาษีคำนวณจากมูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง โดยดูจากราคาการประเมินทุนทรัพย์ ซึ่งกรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง จะมีบัญชีประเมินราคาอยู่ แต่ก็มีบางประเภทได้รับการยกเว้น เช่น ทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามกฎหมายว่าด้วยการจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ตามกฎหมายว่าด้วยการจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ที่มิได้ใช้หาผลประโยชน์ เป็นต้น

ทั้งนี้ อัตราภาษีมีการกำหนดเพดานไว้ 3 อัตรา ตามลักษณะการใช้ประโยชน์ที่ดิน ได้แก่ การใช้ประโยชน์ในที่ดินเกษตรกรรมไม่เกิน 0.05% ของฐานภาษี การใช้ประโยชน์เพื่อที่อยู่อาศัยไม่เกิน 0.1% ของฐานภาษี และการใช้ประโยชน์นอกเหนือจาก 2 กรณีข้างต้นไม่เกิน 0.5% ของฐานภาษี

“กรณีที่ดินปล่อยทิ้งร้างไม่ใช้ประโยชน์ใน 3 ปีแรก จะเก็บอัตราภาษีสูงสุด 0.5% ของฐานภาษี และหากไม่ใช้ประโยชน์ในอีก 3 ปีข้างหน้า จะต้องเพิ่มอัตราภาษี 1 เท่า แต่จะไม่เกินเพดาน 2% ของฐานภาษี”

นักวิชาการ มธ. กล่าวถึงกรณีที่สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ได้ทบทวนร่างกฎหมายเดิม โดยให้ปรับลดสัดส่วนอัตราภาษี การใช้ประโยชน์ในที่ดินเกษตรกรรมไม่เกิน 0.1% ของฐานภาษี ส่วนพื้นที่อื่น เช่น อาคารพาณิชย์ ห้องแถวไม่เกิน 2% ของฐานภาษี และพื้นที่รกร้างไม่ได้ใช้ประโยชน์ใน 3 ปีแรก ไม่เกิน 0.4% ของฐานภาษี เพิ่มขึ้น 1 เท่า ทุก 3 ปี หากยังไม่ใช้ประโยชน์ แต่จะไม่เกินเพดาน 2% ของฐานภาษี

ในการลดหย่อนภาษีนั้น ที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่ใช้ในการประกอบเกษตรกรรมและที่อยู่อาศัย หรือห้องชุดที่ใช้เป็นที่อยู่อาศัยอาจได้รับการลดหย่อนภาษีตามเกณฑ์ขนาดพื้นที่หรือฐานภาษีอย่างใดอย่างหนึ่งที่ทำให้ผู้เสียภาษีได้รับการลดหย่อนมากที่สุด ตามที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกา

- เกณฑ์ขนาดพื้นที่ไม่เกิน 50 ตารางวา สำหรับที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง และไม่เกิน 50 ตารางเมตร สำหรับห้องชุด

- เกณฑ์ฐานภาษีไม่เกิน 1 ล้านบาท สำหรับฐานภาษีที่นำมาคำนวณได้ โดยเกณฑ์ใดเสียประโยชน์มากกว่าให้นำเกณฑ์นั้นมาลดหย่อน

“อปท.สามารถกำหนดเกณฑ์ขนาดพื้นที่และฐานภาษีได้เองให้น้อยกว่าเกณฑ์ที่กำหนดโดยพระราชกฤษฎีกา ทั้งนี้ สศค.ได้ให้ข้อเสนอแนะเมื่อวันที่ 10 กันยายน 2555 ว่า เกณฑ์ลดหย่อนภาษีควรใช้มูลค่าที่ดินเป็นเกณฑ์เพียงอย่างเดียว”

แล้วการจัดเก็บภาษีทรัพย์สินในต่างประเทศเป็นอย่างไร???

ผศ.ดร.ดวงมณี อธิบายว่า ประเทศพัฒนาแล้วอย่างกลุ่มประเทศในองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนาจัดเก็บภาษีได้ค่อนข้างเยอะประมาณ 1.33% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ (Gross National Product:GNP) และคิดเป็นสัดส่วน 4% ของภาษีทั้งหมดในประเทศ

ขณะที่ประเทศกำลังพัฒนาจัดเก็บภาษีทรัพย์สินได้ประมาณ 4% ของ GNP และคิดเป็นสัดส่วน 2% ของภาษีทั้งหมด

ประเด็นวิเคราะห์

นักวิชาการ มธ. ระบุถึงภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างกับการปฏิรูประบบภาษีที่เป็นธรรมมากขึ้น เห็นได้ว่า ภาษีที่ดินฯ เก็บตามหลักการความสามารถในการจ่าย กล่าวคือ ใครที่เป็นเจ้าของที่ดิน คนกลุ่มนี้จึงมีความสามารถจ่ายภาษีได้ แต่สำหรับใครที่ไม่เป็นเจ้าของที่ดินหรือมีมูลค่าน้อยจะได้รับการลดหย่อน จึงจะเกิดระบบที่เป็นธรรมมากขึ้น

นอกจากนี้ภาษีที่ดินฯ ยังช่วยเพิ่มรายได้ให้แก่ อปท.มากขึ้นด้วย ซึ่งปัจจุบันมีสัดส่วนการจัดเก็บค่อนข้างน้อยและไม่คุ้มในบางกรณี อีกทั้ง ภาษีที่ดินฯ จะไม่มีลักษณะอัตราแบบถดถอยเหมือนภาษีบำรุงท้องที่ มิหนำซ้ำยังช่วยกระจายอำนาจทางการคลังให้แก่ อปท. มีรายได้จัดเก็บมาก และสามารถนำไปพัฒนาท้องถิ่นได้ โดยไม่ต้องรองบประมาณจากรัฐบาล

“ภาษีที่ดินฯ จะเป็นกลไกสร้างการมีส่วนร่วมรับผิดชอบระหว่างผู้บริหารองค์กรท้องถิ่นกับประชาชน เพราะหากประชาชนไม่ได้รับประโยชน์ สมัยหน้าอาจจะไม่เลือกผู้นำคนนี้อีกก็ได้”

ด้านประสิทธิภาพการใช้ประโยชน์ที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ผศ.ดร.ดวงมณี กล่าวว่า ปัจจุบันไทยไม่มีภาษีที่ดินฯ แท้จริง ฉะนั้นจึงทำให้ต้นทุนการถือครองต่ำมาก คนร่ำรวยต่างนำเงินไปลงทุนในที่ดินเพื่อหวังเก็งกำไร เพราะราคาจะสูงขึ้นทุกปี โดยเฉพาะในเขตระบบสาธารณูปโภคเข้าถึง

ดังนั้นการมีภาษีที่ดินฯ จะทำให้เกิดต้นทุนในการถือครองมากขึ้น จึงทำให้ผู้ถือครองต้องหาทางทำประโยชน์กับที่ดินเพื่อนำผลตอบแทนมาจ่ายภาษี ช่วยสร้างประสิทธิภาพการใช้ที่ดินสูงขึ้น โดยเฉพาะพื้นที่รกร้างว่างเปล่า

ส่วนภาษีที่ดินฯ มีส่วนช่วยกระจายการถือครองที่ดินมากเพียงใดนั้น หากสังเกตจากการเพิ่มขึ้นของราคาที่ดินแต่ละปี คงไม่สามารถช่วยกระจายการถือครองได้มากนัก แต่อาจจะได้ช่วยให้เกิดการใช้ประโยชน์ที่ดินมากกว่า

“การปฏิรูประบบภาษีจะทำให้ไทยมีระบบการจัดเก็บภาษีอย่างแท้จริง ก่อให้เกิดประโยชน์หลายประการ อาทิ อปท.มีรายได้จัดเก็บภาษีมากขึ้น ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดบริการสาธารณะต่าง ๆ ผู้บริหารท้องถิ่นมีความรับผิดชอบ และช่วยเพื่อประสิทธิภาพการใช้ที่ดิน เกิดการกักตุนที่ดินเพื่อหวังเก็งกำไรลดลง ทั้งนี้ การลดหย่อนภาษีควรใช้หลักเกณฑ์เดียว คือ ลดหย่อนตามมูลค่าของที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งจะสอดคล้องกับการคำนวณฐานภาษี แต่หากลดหย่อน 2 ระบบ อาจเกิดความไม่เป็นธรรมได้” นักวิชาการ มธ. กล่าวทิ้งท้าย

ที่มา : สำนักข่าวอิศรา วันที่ 13 ก.ย. 2557