นิธิ เอียวศรีวงศ์ : ความเหลื่อมล้ำ คำตอบอยู่ที่การเมือง

ในเมืองไทย เราพูดกันถึงความเหลื่อมล้ำด้านรายได้มานานมาก มีผู้ศึกษานำตัวเลขความเหลื่อมล้ำด้านต่างๆ มาแสดงให้ดูหลายต่อหลายด้าน ระหว่างภาค, ระหว่างเพศ, ระหว่างจังหวัด, ระหว่างอาชีพ, ระหว่างระดับการศึกษา ฯลฯ และในระยะหลังๆ ก็มีตัวเลขความต่างด้านรายได้และการถือครองทรัพย์สินของประชากรที่ถูกจำแนกเป็น 5 กลุ่มให้เห็นอย่างน่าตระหนก สอดคล้องกับสำนึกของผู้คน ที่จำแนกตนเองออกตามฐานะทางเศรษฐกิจ ซึ่งไปกำหนดฐานะทางสังคมและวิถีชีวิตด้วย (แต่ไม่ถึงขั้นที่เรียกว่าเป็นสำนึกทางชนชั้นตามทฤษฎีฝ่ายซ้ายได้)

ความเหลื่อมล้ำด้านรายได้นำมาซึ่งความเหลื่อมล้ำด้านโอกาสในทุกเรื่องนับตั้งแต่การศึกษา,การรักษาพยาบาล, ไปจนถึงการสร้างเส้นสาย

ความเหลื่อมล้ำที่ถูกพูดถึงในระยะแรก มักถูกปัดออกไป เพราะปัญญาชนไทยในช่วงนั้นยังเชื่อทฤษฎีการพัฒนาแบบน้ำหยดจากที่สูงลงสู่ที่ต่ำ จึงมองความเหลื่อมล้ำเป็นปรากฏการณ์ธรรมชาติที่ต้องเกิดขึ้นชั่วคราวบนวิถีทางพัฒนา แต่นับวันทฤษฎีนี้ก็พิสูจน์ตนเองว่าไม่จริง ไม่เฉพาะในเมืองไทย หากไม่จริงไปทั่วโลก เพราะความเหลื่อมล้ำเกิดขึ้นจากวิถีทางพัฒนานั่นเอง ยิ่งพัฒนาไปไกลเท่าไร ความเหลื่อมล้ำก็ยิ่งฝังรากลึกลงไปในระบบมากขึ้นเท่านั้น จนยากจะไถ่ถอนออกไปได้ง่ายๆ

ผมเข้าใจว่า การล้อมปราบผู้ชุมนุมเสื้อแดงอย่างโหดร้ายในปี 2553 ทำให้เห็นได้ถนัดว่า ความเหลื่อมล้ำที่ค่อนข้างสุดโต่ง (เมื่อดูตัวเลขค่าสัมประสิทธิ์จีนี) ของไทย นำมาซึ่งความแตกร้าวอย่างลึกในสังคม ซึ่งสร้างความตึงเครียดที่พร้อมจะระเบิดได้ในทุกรูปแบบ จึงเป็นเหตุให้ทุกฝ่ายยอมรับว่าความเหลื่อมล้ำเป็นปัญหาใหญ่ของประเทศ และต้องแก้ไขหรือบรรเทาด้วยวิธีใดวิธีหนึ่ง

(อันที่จริง ต้องยอมรับเหมือนกันว่า รัฐธรรมนูญ 2540 ก็พยายามจะตอบโจทย์ความเหลื่อมล้ำด้วย แต่ดูเหมือนยังมองไม่เห็นภยันตรายของความเหลื่อมล้ำ เท่ากับความไร้ประสิทธิภาพของรัฐบาลกลางในการบริหาร พูดอีกอย่างหนึ่งคือยังเพ่งมองความจำเริญทางเศรษฐกิจเป็นเป้าหมายที่ใหญ่กว่าการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ)

เมืองไทยอาจมีเงื่อนไขของตนเองที่ทำให้สำนึกถึงความเหลื่อมล้ำแหลมคมขึ้นแต่ในความเป็นจริงแล้ว สำนึกที่แหลมคมขึ้นนี้เกิดขึ้นทั่วโลก โดยเฉพาะในประเทศพัฒนาแล้วอย่างสหรัฐอเมริกา (และอีกหลายประเทศที่มีการประท้วงพวก 1% ตามขบวนการ occupy ในสหรัฐ) และในประเทศกำลังพัฒนาอีกหลายประเทศ เช่น จีน, เวียดนาม, อินโดนีเซีย, ฟิลิปปินส์, อินเดีย ฯลฯ เป็นต้น (ทั้งๆ ที่ค่าสัมประสิทธิ์จีนีของเกือบทุกประเทศเหล่านี้ไม่สูงเท่าไทย)

ผลจากสำนึกเช่นนี้ก็เหมือนกับที่เกิดในเมืองไทยคือความขัดแย้งในสังคมรุนแรงขึ้นและเป็นอันตรายต่อเสถียรภาพทางการเมืองและสังคมหนักขึ้นทุกที ฉะนั้นจึงมีความพยายามในหลายประเทศที่จะบรรเทาปัญหานี้ลง

ในบางประเทศเช่นมาเลเซีย ความขัดแย้งระหว่างกลุ่มชาติพันธุ์มีอยู่แล้ว ซ้ำความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ยังสอดคล้องกับกลุ่มชาติพันธุ์เสียอีก ทำให้มาเลเซียพยายามแก้ปัญหานี้มาแต่ต้น เมื่อตอนได้เอกราชใหม่ๆ ค่าสัมประสิทธิ์จีนีของมาเลเซียสูงกว่าไทย แต่ในปัจจุบัน ต่ำกว่าไทยอย่างมีนัยสำคัญทีเดียว แม้กระนั้นคนก็ยังรู้สึกถึงความเหลื่อมล้ำอยู่นั่นเอง แม้ไม่ได้แบ่งกันตามกลุ่มชาติพันธุ์อย่างเดิมก็ตาม

ท่าน อ.ผาสุก พงษ์ไพจิตร ปลอบใจไว้ใน สู่สังคมไทยเสมอหน้า ว่าเรื่องนี้แก้ง่าย และเคยแก้สำเร็จมาแล้วในหลายประเทศ ซึ่งก็คงจะจริง ดังที่ท่านได้ยกตัวอย่างให้ดู ในกรณีประเทศไทย ท่านได้เสนอมาตรการสำคัญ 3 ประการที่ต้องเร่งทำ เพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย หนึ่งคือ การกระจายรายได้ (ค่าแรง 300 บาท, จำนำข้าวทุกเม็ดในราคาตันละ 15,000 บาท, ชะลอการชำระหนี้ ฯลฯ) แต่ท่านเตือนว่า มาตรการนี้ให้ผลลดความเหลื่อมล้ำได้ในระยะสั้น หากระยะยาวแล้วช่องว่างระหว่างรายได้ก็อาจถ่างออกไปได้อีก สู้มาตรการที่สองไม่ได้ นั่นคือการที่รัฐต้องผลิตสินค้าและบริการสาธารณะจำนวนมากที่คนอาจเข้าถึงได้เสมอกัน เช่นโครงการ 30 บาทขึ้นมาให้มาก ในขณะที่สินค้าและบริการสาธารณะเหล่านี้ควรมีลักษณะที่จะช่วยเพิ่มสมรรถภาพการผลิตของประชาชนไปพร้อมกันด้วยและสามคือการปฏิรูประบบภาษีเพื่อทำให้รัฐมีเงินใช้จ่ายเพื่อผลิตสินค้าและบริการสาธารณะดังกล่าวข้างต้น

อย่างไรก็ตามท่านอ.ผาสุกได้พูดถึงอุปสรรคขัดขวางการบรรเทาความเหลื่อมล้ำในสังคมต่างๆ ว่าคือกลุ่ม "คณาธิปไตย" (oligarchs) ซึ่งกุมอำนาจทั้งทางเศรษฐกิจและการเมืองไว้ในสังคมต่างๆ

ผมคิดว่าอาจสรุปได้โดยไม่ผิดว่า อุปสรรคสำคัญของการลดความเหลื่อมล้ำในทุกสังคมคือการเมือง (ในความหมายกว้าง คือแต่ละกลุ่มมีความสัมพันธ์เชิงอำนาจต่อกันอย่างไร) แม้มีมาตรการที่ง่ายและเห็นผลในการลดความเหลื่อมล้ำอย่างไรก็ตาม หากการเมืองยังไม่หลุดออกไปจากการผูกขาดของกลุ่มคณาธิปไตย มาตรการดังกล่าวก็มักทำไม่สำเร็จ สิ่งที่น่าสังเกตอีกอย่างหนึ่งก็คือมาตรการลดความเหลื่อมล้ำให้ได้ผลนั้น ล้วนเป็นมาตรการที่รัฐต้องเป็นผู้นำทั้งสิ้น ฉะนั้นการเมืองจึงยิ่งเป็นเงื่อนไขสำคัญขึ้นไปใหญ่

รัฐในเอเชียอาคเนย์นั้นล้วนเป็นรัฐที่มีกำลังไม่มากนักอัตราเฉลี่ยที่รัฐอาเซียนใช้จ่ายต่อหัวประชากรคือปีละเพียง 730 เหรียญสหรัฐ แน่นอนมีบางรัฐที่จ่ายน้อยกว่านี้มาก เช่นพม่าจ่ายเพียงปีละ 40 เหรียญสหรัฐ และบางประเทศเช่นสิงคโปร์จ่ายมากกว่านี้มาก หากเอาอัตรานี้ไปเทียบกับออสเตรเลีย-นิวซีแลนด์ ก็จะเห็นว่าห่างกันไกล เพราะสองประเทศนั้นจ่ายแก่ประชากรของตนเฉลี่ยถึงปีละ 16,800 เหรียญสหรัฐ

ในส่วนหนึ่ง ก็เพราะรัฐอาเซียนมีรายได้น้อยกว่าออสเตรเลีย-นิวซีแลนด์มาก จึงเก็บภาษีได้น้อยกว่า แต่นี่ไม่ใช่เหตุผลเดียว เพราะที่จริงแล้วรัฐอาเซียนส่วนใหญ่แล้ว มักเก็บภาษีแบบลูบหน้าปะจมูก โดยเฉพาะเมืองไทย กล่าวคือเปิดช่องให้คนมีหลีกเลี่ยงภาษี (ทั้งโดยถูกกฎหมายและผิดกฎหมาย) มากเกินไป เช่นในเมืองไทยให้เงื่อนไขในการลดหย่อนภาษีไว้มาก ซึ่งล้วนเป็นเงื่อนไขที่คนมีได้ประโยชน์ ในขณะที่คนธรรมดาไม่มีโอกาสได้เงื่อนไขเช่นนี้เลย หรือการเพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่มให้ครบ 10% ตามเป้าที่วางไว้ใน พ.ศ.2540 ฝ่ายการเมืองก็ไม่กล้าตัดสินใจ ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งหรือรัฐประหาร ต่างก็เลื่อนออกไปเรื่อยๆ ทั้งๆ ที่มีนักวิชาการคำนวณว่าหากจัดเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 10 ก็จะทำให้รัฐสามารถจัดเก็บภาษีได้เพิ่มขึ้นอีก 2.5% ของจีดีพี (ปัจจุบันอยู่ที่ประมาณ 16.5 ของจีดีพี ในขณะที่ประเทศที่อยู่ในฐานะเศรษฐกิจระดับเดียวกับไทยเก็บได้ 22.5)

หรือการเก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้า และเก็บภาษีทรัพย์สิน รวมทั้งภาษีกำไรจากทุน (capital gains) แม้มีผู้เสนอมานานแล้ว และบางรัฐบาลก็ดำริว่าจะทำ แต่ก็ไม่เคยเป็นผลในทางปฏิบัติจริงเลย เพราะเมื่อไปดูผู้ถือครองทรัพย์สินและที่ดินกว่าครึ่งของประเทศ ตลอดจนทำกำไรจากทุนได้อย่างรวดเร็ว (โดยตนเองไม่ได้เป็นฝ่ายลงทุน เช่นรถไฟฟ้าผ่านใกล้ที่ดินของตน) ก็ล้วนเป็นคนหยิบมือเดียวที่กุมอำนาจทางเศรษฐกิจและการเมืองไว้ในมือ หรือกลุ่มคณาธิปไตยหน้าเดิมนั่นเอง 

ในทางการเมืองจึงเป็นไปไม่ได้ที่จะมีการปฏิรูประบบภาษีให้ก้าวหน้าไปกว่านี้ ความเป็นไปได้ที่รัฐบาลจะมีเงินเพื่อผลิตสินค้าและบริการสาธารณะซึ่งเปิดให้แก่ทุกคนอย่างเท่าเทียมกัน จึงทำได้จำกัด และมักถูกกลุ่มคณาธิปไตยโจมตีว่าเป็นนโยบายประชานิยมไปหมด (แม้แต่เป็นการเพิ่มสมรรถภาพในการผลิตของประชาชนในระยะยาวก็ตาม เช่นโครงการแจกแท็บเล็ตแก่นักเรียน ซึ่งมีจุดอ่อนด้านซอฟต์แวร์ ไม่ใช่การแจก)

การรัฐประหารครั้งหลังสุดนี้ ตัดโอกาสของการปฏิรูปเพื่อลดความเหลื่อมล้ำไปโดยสิ้นเชิง เพราะเป็นการรัฐประหารของกลุ่มคณาธิปไตย เพื่อระงับพัฒนาการของระบอบประชาธิปไตย อันเป็นช่องทางที่ประชาชนจะเข้ามากำหนดนโยบายสาธารณะได้ใกล้ชิดขึ้น ฉะนั้นแม้ผู้ทำรัฐประหารจะอ้างการปฏิรูป และสร้างองค์กรขับเคลื่อนการปฏิรูป ก็เป็นองค์กรที่เลือกสมาชิกเกือบทั้งหมดจากกลุ่มคณาธิปไตยเดิมนั่นเอง ดังนั้น การปฏิรูปภายใต้อำนาจรัฐประหาร จึงไม่ส่อเค้าว่าจะนำไปสู่การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยลงแต่อย่างใด

อันที่จริง แม้มาตรการลดความเหลื่อมล้ำจะเป็นมาตรการที่เข้าใจได้ง่ายๆ แต่มีรายละเอียดที่จะต้องต่อรองกันระหว่างคนกลุ่มต่างๆ อยู่มากทีเดียว (รวมทั้งกลุ่มคณาธิปไตยเดิมก็ควรมีสิทธิเสมอภาคในการต่อรองเช่นกัน) เช่นหากจะทำให้การเก็บภาษีมีลักษณะก้าวหน้ามากขึ้น จะก้าวหน้าในอัตราอะไร และ/หรือ ต้องแลกเปลี่ยนกับอะไร จึงจะทำให้ผู้คนยังอยากลงทุนในวิสาหกิจของตนเพิ่มขึ้น สินค้าและบริการสาธารณะอะไรที่จะเพิ่มสมรรถภาพการผลิตของประชาชนอย่างแท้จริง และสิ่งใดควรมาก่อนสิ่งใด เช่นจะปฏิรูปการศึกษากันอย่างไร แต่ละภาคส่วนควรมีบทบาทในระบบการศึกษาแค่ไหนและอย่างไร 

ปัญหาเหล่านี้ต้องถกเถียงแลกเปลี่ยนเรียนรู้กัน เพราะเป็นปัญหาที่ไม่มีคำตอบสำเร็จรูป ไม่มีผู้เชี่ยวชาญที่จะตอบแทนคนอื่นได้ คำตอบล้วนต้องมาจากการเจรจาต่อรองระหว่างกลุ่มต่างๆ ซึ่งควรมีอำนาจทางการเมืองที่ใกล้เคียงกัน การยึดอำนาจไว้ในมือของคณาธิปไตยภายใต้รัฐประหาร จึงไม่อาจนำไปสู่คำตอบใดๆ มากไปกว่ารักษาความเหลื่อมล้ำที่คณาธิปไตยได้ประโยชน์ไว้ต่อไปเท่านั้น

ในยามที่ประเทศไทยเผชิญวิกฤตอย่างหนักในด้านความเหลื่อมล้ำ(ค่าสัมประสิทธิ์จีนีเลวร้ายที่สุดในอาเซียน)ก่อให้เกิดความขัดแย้งร้าวลึก และความตึงเครียดในสังคมไทยอย่างไม่เคยปรากฏมาก่อน เรากลับต้องเผชิญกับการรัฐประหาร ที่ทำให้โอกาสที่สังคมไทยจะแก้ปัญหานี้โดยสงบเป็นไปไม่ได้เอาเลย

ที่มา : มติชน วันที่ 20 ม.ค. 2558