นักวิชาการทีดีอาร์ไอชำแหละ "ภาษีมรดก"

ว่าด้วยภาษีมรดก รศ.ดร.อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา ที่ปรึกษา สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

คนไทยส่วนใหญ่น่าจะดีใจที่รัฐบาลให้ความสำคัญกับการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำด้วยการตราภาษีมรดก ในอดีตประเทศไทยเคยประกาศใช้ภาษีมรดกมาแล้วขณะนั้นเรียกว่า "พระราชบัญญัติอากรมฤดกและการรับมฤดก พุทธศักราช 2476" เป็นการเรียกเก็บภาษีจากทั้งผู้ตายทางหนึ่งและเก็บจากทายาทผู้รับมรดกอีกทางหนึ่ง แต่ด้วยความยุ่งยากในการจัดเก็บภาษีมรดกดังกล่าวจึงถูกยกเลิกไป ตลอดระยะเวลากว่า 50 ปีหลังจากนั้น สังคมไทยก็ท้าทายรัฐบาลชุดต่าง ๆ ให้นำภาษีมรดกกลับมาใช้ใหม่ แต่ก็ไม่มีรัฐบาลใดมีความกล้าหาญพอจนกระทั่งรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ ที่เสนอให้มีการจัดเก็บภาษีมรดกอีกครั้ง แต่ก็ยังไม่มีผู้ใดทราบรายละเอียดเพราะต้องรอการพิจารณาของสภานิติบัญญัติ อย่างไรก็ตาม การจัดเก็บภาษีมรดกที่รัฐบาลเสนอนั้นมีข้อกำหนดที่สำคัญ 3 ประการ คือ

ประการที่หนึ่ง ภาษีมรดกกำหนดให้ทายาทที่รับมรดกเกิน 50 ล้านบาท ต้องเสียภาษีในอัตราร้อยละ 10 ซึ่งการกำหนดฐานภาษีและอัตราภาษีดังกล่าวจะทำให้รัฐบาลมีรายได้ภาษีมรดกน้อยมาก จากฐานข้อมูลการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน ปี 2556 พบว่าจากจำนวนครัวเรือนในประเทศไทยทั้งหมด 22.63 ล้านครัวเรือน มีครอบครัวที่มีทรัพย์สินเกิน 50 ล้านบาทเพียง 17,655 ครัวเรือนเท่านั้น ในจำนวนนี้หากนำจำนวนบุตรมาหารพบว่ามีจำนวนทายาทที่รับมรดกเกิน 50 ล้านบาทเพียง 5,626 คน โดยทายาทแต่ละคนจะรับมรดกเฉลี่ยคนละ 93.61 ล้านบาท เมื่อทายาทเหล่านี้ต้องเสียภาษีมรดกเฉพาะในส่วนที่เกิน 50 ล้านบาท พบว่าทายาทแต่ละคนต้องเสียภาษีให้รัฐเฉลี่ยคนละ 7.67 ล้านบาท ซึ่งจะทำให้กระทรวงการคลังมีรายได้จากภาษีมรดกทั้งสิ้น 43,473 ล้านบาท แต่เงินจำนวนนี้จะต้องทยอยจ่ายให้กระทรวงการคลัง เพราะครอบครัวที่พึงต้องเสียภาษีมรดกทั้งหมดคงไม่เสียชีวิตพร้อม ๆ กันในปีเดียว ดังนั้น หากสมมติให้ครอบครัวเหล่านี้ทยอยเสียชีวิตในช่วงระยะเวลา 20 ปี ก็จะทำให้กระทรวงการคลังเก็บภาษีมรดกได้เพียงปีละประมาณ 2,174 ล้านบาท หากเทียบกับรายได้ภาษีทั้งหมดที่กระทรวงการคลังเก็บได้ในปี 2556 คิดเป็นเงิน2,157,474 ล้านบาท รายได้จากภาษีมรดกจะเป็นแหล่งรายได้ของรัฐที่มีความสำคัญน้อยที่สุดเพราะมีสัดส่วนเพียงร้อยละ 0.01 ของรายได้ภาษีทั้งหมดของประเทศ

ประการที่สอง ถึงแม้กลุ่มเป้าหมายหลักที่พึงต้องเสียภาษีมรดก คือ ทายาทที่รับมรดกเกิน 50 ล้านบาท แต่รัฐบาลก็เกรงว่าจะมีการทยอยโอนทรัพย์สินให้ทายาทก่อนเสียชีวิต ดังนั้นรัฐบาลจึงเสนอให้มีการแก้ประมวลรัษฎากรโอนทรัพย์สินให้บุตรในส่วนที่เกิน 10 ล้านบาทโดยให้ต้องเสียภาษีการให้อีกร้อยละ 5 ด้วยการเก็บภาษีในส่วนที่เกิน 10 ล้านบาทเพิ่มมาด้วยนี้คงช่วยป้องกันการโอนมรดกให้ทายาทก่อนเสียชีวิตได้บ้าง แต่ผลกระทบก็คือครอบครัวที่มีทรัพย์สินเกิน 10 ล้านบาท แต่ต่ำกว่า 50 ล้านบาท ซึ่งมิได้เป็นกลุ่มเป้าหมายที่พึงเสียภาษีมรดกกลับต้องมาแบกรับภาระเสียภาษีด้วยหากมีการให้มรดกกันก่อนเสียชีวิต ดังนั้นสิ่งที่คาดว่าน่าจะเกิดขึ้นคือครอบครัวที่มีมรดกเกิน 10 ล้านบาทแต่ต่ำกว่า 50 ล้านบาท จะโอนมรดกให้ทายาทหลังที่ตนเสียชีวิตแล้วเพื่อที่จะไม่ต้องเสียภาษีมรดก ส่วนครอบครัวที่มีทรัพย์สินมากกว่า 50 ล้านบาท จะทยอยโอนมรดกให้ทายาทก่อนเสียชีวิตเพื่อลดภาระภาษี แต่ที่แน่ ๆ คือ ครอบครัวจำนวนมากจะเริ่มทยอยโอนทรัพย์สินให้ทายาททุก ๆ ปีละ 9.99 ล้านบาท เพราะจะได้ไม่ต้องเสียภาษีอะไรเลย หรือไม่ก็จะออมด้วยการซื้อทรัพย์สินต่าง ๆ แต่ใส่ชื่อลูก ๆ แทน หรือไม่ก็ทำสัญญาเงินกู้กันระหว่างพ่อกับลูก

ประการที่สาม ภาษีมรดกที่กระทรวงการคลังเสนอให้สภานิติบัญญัติพิจารณาจะเรียกเก็บไม่เฉพาะทรัพย์สินที่จดทะเบียนเท่านั้น เช่น บ้าน ที่ดิน หุ้น รถยนต์ หรือเงินในบัญชี แต่จะเก็บจากทรัพย์สินทุกประเภทที่เจ้าพนักงานทราบรวมทั้งแก้ว แหวน เงิน ทอง นาฬีกา ภาพวาด หรือพระเครื่อง การเก็บภาษีมรดกในลักษณะนี้คงจะมีปัญหาในทางปฏิบัติเพราะเจ้าพนักงานสรรพากรคงต้องเหน็ดเหนื่อยในการรวบรวมทรัพย์สมบัติของเจ้ามรดกทั้งหลายและทำการประเมินมูลค่า แค่ทรัพย์สมบัติของ พล.ต.ท.พงศ์พัฒน์ คนเดียวก็ทำบัญชีรายการประเมินมูลค่ากันไม่หวาดไม่ไหวแล้ว ดังนั้นหากต้องประเมินมูลค่าทรัพย์สินของทุกคนก็คงจะเป็นภาระกิจที่ยุ่งยากพอควรสำหรับกระทรวงการคลัง แต่ที่สำคัญคือการเก็บภาษีมรดกทุกรายการอาจนำไปสู่การใช้ดุลพินิจของเจ้าพนักงานในการพิจารณาว่าจะตรวจทรัพย์สมบัติของทายาทผู้รับมรดกแต่ละรายอย่างเท่าเทียมกันอย่างไร

จริงอยู่ที่ว่ามีหลายประเทศที่เก็บภาษีมรดก แต่ก็มีหลายประเทศเช่นกันที่ไม่เก็บภาษีมรดก และยังมีหลายประเทศที่ในอดีตเคยเก็บภาษีมรดกแต่ปัจจุบันยกเลิกไปแล้ว สถาบันอนาคตไทยศึกษาได้รวบรวมข้อมูลรายประเทศทั้งที่มีและไม่มีการเก็บภาษีมรดกพบว่ามีเพียง 13 ประเทศจาก 45 ประเทศที่ทำการสำรวจมีการเก็บภาษีมรดกและส่วนใหญ่เป็นประเทศที่พัฒนาแล้ว ในเอเชียมีเพียง 3 ประเทศเท่านั้นที่เก็บภาษีมรดก คือ ญี่ปุ่น จีน-ไต้หวัน และฟิลิปปินส์ ส่วนประเทศที่ไม่มีการเก็บภาษีมรดก ได้แก่ประเทศอาร์เจนตินา โคลอมเบีย จีน อินเดีย นิวซีแลนด์ และสวีเดน นอกจากนั้นพบว่ามี 5 ประเทศที่เคยมีการเก็บภาษีมรดกแต่ยกเลิกไปแล้ว ได้แก่ จีน-ฮ่องกง สิงคโปร์ ออสเตรเลีย แคนนาดา และนอร์เวย์ ซึ่งสาเหตุที่ประเทศเหล่านี้ยกเลิกการเก็บภาษีมรดกเป็นเพราะต้องการดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ ภาษีมรดกสามารถหลีกเลี่ยงได้ง่าย และเป็นภาษีที่สร้างรายได้ให้รัฐได้น้อย

อย่างไรก็ตาม ความสำเร็จในการเก็บภาษีมรดกของประเทศไทยครั้งนี้คงไม่ได้ขึ้นอยู่กับว่าจะเก็บภาษีได้เงินเข้ารัฐเท่าไหร่หรือรายรับภาษีที่เก็บได้จะคุ้มกับต้นทุนการจัดเก็บหรือไม่ แต่คำถามสำคัญในการตราพระราชบัญญัติภาษีมรดกครั้งนี้คือการตอบโจทย์สำคัญของประเทศว่า "ภาษีมรดกจะแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำได้หรือไม่" ด้วยเหตุนี้ หากรัฐต้องการเร่งแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำในประเทศไทยรัฐบาลควรเริ่มที่ต้นตอของปัญหาความเหลื่อมล้ำ ซึ่งมีสาเหตุหลัก 8 ประการ ได้แก่

ความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษา คุณภาพของโรงเรียนต่างๆ ในประเทศไทยที่มีความแตกต่างกันมาก ทำให้นักเรียนแต่ละคนมีระดับทุนมนุษย์และความสามารถในการประกอบอาชีพแตกต่างกัน ปัญหานี้ทวีความรุนแรงมากยิ่งขึ้นในระดับมหาวิทยาลัย เมื่อรัฐบาลจ่ายเงินสนับสนุนมหาวิทยาลัยชั้นนำของประเทศเพราะเงินสนับสนุนนี้กลับไปตกกับลูกคนรวยที่มีเงินเรียนกวดวิชาสารพัดจนสามารถสอบเข้าเรียนในมหาวิทยาลัยชั้นนำของรัฐได้และยังจ่ายค่าหน่วยกิตในอัตราที่ต่ำด้วย ในขณะที่ลูกคนที่มีรายได้น้อยแทบจะไม่ได้ประโยชน์จากมหาวิทยาลัยชั้นนำของรัฐเลยเพราะพ่อแม่ไม่มีเงินจ่ายค่ากวดวิชาเพื่อให้สามารถสอบแข่งขันจนเข้าเรียนได้

ความแตกต่างระหว่างกรุงเทพฯ กับต่างจังหวัดยังเป็นปัญหาที่ไม่ค่อยได้รับการแก้ไขทำให้เกิดความแตกต่างทางโอกาสในหลาย ๆ ด้าน เช่น โอกาสทางการศึกษาเมื่อคนต่างจังหวัดจำนวนมากมีภาระส่งลูกหลานมาเรียนในกรุงเทพฯ พ่อแม่เองก็ต้องเข้ามาหางานทำในกรุงเทพฯ ความแตกต่างนี้ยังพบเห็นในการให้บริการอื่นๆ ของรัฐที่ไม่เท่าเทียมกัน เช่น คุณภาพของการรักษาพยาบาล ด้านบริการด้านสาธารณูปโภค ระดับการพัฒนาของจังหวัดต่างๆ และโอกาสในการทำธุรกิจ

การผูกขาดทางธุรกิจการค้าและการแข่งขันน้อยรายเป็นปัญหาที่สังคมไทยละเลยมานานจนทำให้เกิดปัญหาการกระจุกตัวของผลตอบแทนทางธุรกิจโดยเฉพาะผู้ประกอบการที่มีส่วนแบ่งตลาดสูง ผู้ประกอบการในธุรกิจบางประเภทมีอำนาจตลาดจากการมีคู่แข่งน้อยรายนี้นำไปสู่การกอบโกยกำไรจำนวนมากจนสร้างความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจเกินกว่าจะเยียวยาได้ดังจะพบเห็นได้ในธุรกิจอาหารสัตว์ เคเบิลทีวี โทรคมนาคม ดาวเทียม พลังงาน ไฟฟ้า และธนาคารพาณิชย์ ถึงแม้ประเทศไทยจะมี พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 ที่อยู่ภายใต้การกำกับของกระทรวงพาณิชย์ แต่กฎหมายดังกล่าวก็ขาดการบังคับใช้และยังมีข้อยกเว้นให้รัฐวิสาหกิจสามารถผูกขาดทางการค้าได้ ปัญหาความเหลื่อมล้ำจากการผูกขาดตลาดและการมีอำนาจตลาดนอกจากจะสร้างความกระจุกตัวของรายได้แล้ว ยังนำไปสู่การกระจุกตัวของการครอบครองที่ดินในกลุ่มคนรวยซึ่งเป็นปัญหาตามมาอีกด้วย

4.การคอร์รัปชั่นในแวดวงการเมืองและระบบราชการเป็นกลไกที่นำไปสู่ความแตกต่างทางเศรษฐกิจในสังคมไทย การคอร์รัปชั่นทางการเมืองทำให้นักธุรกิจจำนวนมากหันเข้าสู่วงการการเมือง ไม่ใช่เพื่อทำหน้าที่เป็นตัวแทนของประชาชนแต่เพื่อแสวงช่องทางในการคอร์รัปชั่นในรูปแบบต่าง ๆ เหตุการณ์ค่าโง่ทางด่วนหรือค่าโง่คลองด่านเป็นตัวอย่างการคอร์รัปชั่นที่มีให้เห็นทั่วไป นอกจากนั้นยังมีปัญหาเงินทอนจากการประมูลงานในโครงการต่าง ๆ ของรัฐ การคอร์รัปชั่นในรูปการจ่ายเงินซื้อตำแหน่งทางราชการยังเป็นปัญหาที่บั่นทอนประสิทธิภาพกลไกภาครัฐอีกด้วย ท้ายสุดที่เป็นข่าวให้ได้เห็นเป็นประจำคือการรีดไถเก็บส่วยโดยผู้มีอิทธิพลและเจ้าพนักงานของรัฐจากการดำเนินธุรกิจผิดกฎหมายต่างๆ เช่น การค้ายาเสพติด น้ำมันเถื่อน การเปิดบ่อนการพนันหรือการลักลอบตัดไม้ สิ่งต่างๆ เหล่านี้ล้วนแต่เป็นต้นตอของความเหลื่อมล้ำในสังคมทั้งนั้น

5.การเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติและการแบ่งปันผลประโยชน์ที่ไม่เท่าเทียมจากฐานทรัพยากรธรรมชาติเป็นอีกสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ครอบครัวผู้มีอันจะกินสามารถกอบโกยทรัพย์สินของชาติเพื่อประโยชน์ส่วนตัว ในขณะที่ผู้ยากไร้ไม่สามารถเข้าถึงแหล่งทรัพยากรธรรมชาติได้ ตัวอย่างที่พบเห็น ได้แก่ กลุ่มทุนรายใหญ่มักจะมีโอกาสมากกว่าในการใช้ทรัพยากรธรรมชาติ ไม่ว่าจะเป็นการใช้ทรัพยากรน้ำ การบุกรุกพื้นที่ป่าสงวนเพื่อปลูกพืชเศรษฐกิจของกลุ่มทุน การทำเหมืองแร่หรือการพัฒนาโครงการอสังหาริมทรัพย์ในพื้นที่อนุรักษ์ เป็นต้น สิ่งที่พบเห็นเสมอคือ เมื่อประเทศประสบปัญหาภัยแล้งเกษตรกรจะเป็นคนกลุ่มแรกที่รัฐบาลจะประกาศงดการจ่ายน้ำเพื่อทำนาปลัง ในขณะที่รัฐบาลไม่เคยปฏิเสธการจัดสรรน้ำให้นิคมอุตสาหกรรม โรงแรม หรือภาคบริการ

6.การเข้าถึงข่าวสารข้อมูลที่ไม่เท่าเทียมกันเป็นสาเหตุสำคัญอีกประการหนึ่งที่นำมาสู่ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจในประเทศไทย ตัวอย่างที่เกิดขึ้น ได้แก่ การรับทราบข้อมูลการลดค่าเงินบาทก่อนคนอื่นได้ทำให้บางคนสามารถตักตวงผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจได้อย่างมหาศาลจากการแปลงสภาพหนี้จากหนี้ในรูปเงินดอลลาร์เป็นเงินบาท นอกจากนั้น การทราบข้อมูลการด้านคมนาคม เช่น การตัดถนนสายต่างๆ การทราบเส้นทางรถไฟฟ้า ข้อมูลการประมูลของรัฐ หรือข้อมูลการเปิดขายหุ้นรัฐวิสาหกิจ ก็เป็นสาเหตุที่ทำให้คนที่ได้รับข้อมูลก่อนสามารถตักตวงผลประโยชน์ทางธุรกิจได้อย่างมหาศาล ในขณะที่ประชาชนคนธรรมดาไม่สามารถเข้าถึงโอกาสทางเศรษฐกิจเหล่านี้ได้

7.ความยุติธรรมสองมาตรฐาน การอธิบายกลไกการทำงานของระบบความยุติธรรมในประเทศไทยเป็นเรื่องที่มีความยุ่งยากเพราะเกี่ยวข้องกับกลไกการทำงานที่หลากหลายตั้งแต่การจับกุม การไต่สวน การส่งฟ้องและการดำเนินคดี ถึงแม้บางกลไกในกระบวนการยุติธรรมยังเป็นที่พึ่งของสังคมได้อยู่ แต่บางกลไกคงต้องมีการยกเครื่องขนานใหญ่มิฉะนั้นคงไม่เกิดปัญหาสองมาตรฐานในระบบความยุติธรรมและเป็นบ่อเกิดของความเหลื่อมล้ำในสังคมที่เห็นกันอยู่ในทุกวันนี้ สังคมยังหาคำตอบไม่ได้ว่าทำไมแม่ลูกที่นำแผ่นซีดีเก่ามาขายเพียงไม่กี่แผ่นต้องรับโทษติดคุก 2 ปี ในขณะที่ลูกคนรวยขับรถด้วยความประมาทชนคนตายกลับถูกลงโทษเพียงบำเพ็ญประโยชน์สาธารณะ อาจารย์มหาวิทยาลัยที่เอาไม้กอล์ฟตีหัวภรรยาจนตายก็ไม่ต้องติดคุก หรือแม้แต่ลูกผู้มีอิทธิพลที่ยิงคนคนตายกลางผับท่ามกลางสายตาของคนจำนวนมากกระบวนการยุติธรรมก็ไม่สามารถเอาผิดได้ สิ่งต่าง ๆ เหล่านี้สะท้อนให้เห็นถึงความไม่ยุติธรรมและเป็นอีกช่องทางหนึ่งที่นำไปสู่ปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย

8.การมีส่วนร่วมของประชาชนในการกำหนดรูปแบบการพัฒนาในพื้นที่และการพัฒนาประเทศเป็นอีกหนึ่งกลไกที่นำไปสู่ปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย ทิศทางและรูปแบบการพัฒนาประเทศส่วนมากมักถูกกำหนดโดยข้าราชการระดับสูง นักวิชาการและการชี้นำโดยองค์กรระหว่างประเทศ ตัวอย่างเช่น การกำหนดโครงการท่าเรือน้ำลึกปากบารา ที่ จ.สงขลา เป็นโครงการที่ประชาชนส่วนใหญ่ในภาคใต้ไม่ต้องการเลยแต่เป็นโครงการที่รัฐบาลส่วนกลางและกลุ่มธุรกิจต่างๆ อยากได้และพยายามผลักดันให้มีการลงทุนในโครงการนี้ ดังนั้นหากโครงการในลักษณะเช่นนี้ได้รับการอนุมัติผู้ที่ได้ประโยชน์จะเป็นนักลงทุนรายใหญ่ในขณะที่ประชาชนในพื้นที่จะไม่ได้รับอะไรเลยนอกจากปัญหามลพิษที่จะเกิดขึ้น หากประชาชนทั่วไปไม่มีโอกาสในการกำหนดทิศทางและรูปแบบการพัฒนาประเทศที่ตนเองต้องการประชาชนเหล่านี้ก็จะไม่ได้รับอะไรจากการพัฒนา

โดยสรุป การแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำมีความสำคัญอย่างยิ่งเพราะที่ผ่านมาความร่ำรวยของบางครอบครัวได้ทำลายประเทศชาติเป็นอย่างมาก ความเหลื่อมล้ำนำไปสู่การซื้อนักการเมือง ซื้อ ส.ส. ทำลายกลไกการบริหารราชการที่ดี รวมทั้งทำลายระบบความยุติธรรมต่างๆ ของประเทศด้วย ปัญหาความเหลื่อมล้ำจึงเป็นต้นทุนทางสังคมที่สูงมากสำหรับประเทศไทย ความตั้งใจแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำเป็นก้าวสำคัญที่ควรได้รับการดูแลที่ต้นตอปัญหาอย่างแท้จริง การนำภาษีมรดกมาใช้เป็นการแสดงถึงเจตนาที่ดีของรัฐบาลในการพัฒนาประเทศไทย แต่รัฐบาลก็ควรมีแผนงานด้านความเหลื่อมล้ำที่มุ่งเน้นการแก้ปัญหาที่ต้นตออย่างจริงจังด้วยมิฉะนั้นการตราภาษีมรดกเพียงอย่างเดียวก็ดูเหมือนจะเป็นเพียงการฉุดการพัฒนาประเทศให้ก้าวถอยหลังกลับไปปี 2476 เท่านั้นเอง

ที่มา : ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 18 ธ.ค. 2557