วิโรจน์ ณ ระนอง : อะไรคือแนวคิดที่อยู่เบื้องหลังโครงการจำนำข้าวของไทย

ดร. วิโรจน์  ณ ระนอง

ผู้อำนวยการวิจัยด้านเศรษฐศาสตร์สาธารณสุขและการเกษตร สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) E-mail: viroj@tdri.or.th, virojtdri@yahoo.com

ในปัจจุบัน ซึ่งรัฐบาลใหม่ กำลังนำโครงการ “จำนำ(ข้าวใน)ยุ้งฉาง” กลับมาใช้  ภายใต้ชื่อที่เป็นทางการว่า “โครงการสินเชื่อชลอการขายข้าวเปลือกนาปี” ท่ามกลางความงุนงงของคนจำนวนมาก เนื่องจากรัฐบาล โดยเฉพาะตัวนายกรัฐมนตรี ได้เคยแสดงท่าทีไว้อย่างแข็งขันหลายครั้งว่า รัฐบาลนี้จะแก้ปัญหาอย่างเป็นระบบ อย่างที่ไม่มีรัฐบาลไหนเคยทำมาก่อน  รวมทั้งมีเสียงโจมตีจากคนจำนวนหนึ่งว่าในที่สุดแล้วรัฐบาลก็หันกลับไปใช้โครงการจำนำข้าวหลังจากที่ผ่านมาคนในรัฐบาลหลายท่านได้โจมตีโครงการดังกล่าวอย่างรุนแรง

บทความนี้จะพยายามอธิบายกระบวนการและแนวคิดที่อยู่เบื้องหลังโครงการจำนำข้าวของรัฐบาลนี้ ซึ่งถ้าจะว่าไปแล้ว ก็เป็นหนึ่งในแนวคิดและความเชื่อที่มีอายุยืนยาวพอๆ กับแนวคิดเรื่องการใช้มาตรการกำหนดพื้นที่ (หรือ “โซนนิ่ง”) เป็นเครื่องมือที่มาช่วยรักษาเสถียรภาพราคาสินค้าเกษตร และแนวคิดที่ว่าประเทศไทยสามารถจับมือกับประเทศผู้ผลิตรายอื่นๆ เพื่อกำหนดและยกราคาสินค้าเกษตรให้สูงขึ้น

ก่อนอื่นขอทำความเข้าใจกับประเด็นเล็กๆ (แต่สำคัญสำหรับการอธิบายเรื่องนี้) ด้วยการตอบคำถามต่อไปนี้

Q. จริงหรือไม่ ที่การจำนำที่แท้จริงนั้น ราคารับจำนำจะต้องต่ำกว่าราคาตลาดเท่านั้น ไม่เช่นนั้นก็ถือไม่ได้ว่าเป็นการจำนำ

A. ก่อนจะตอบคำถามนี้ ผมอยากให้ลองดูตัวอย่างจริงจาก "โครงการจำนำ(ข้าวใน)ยุ้งฉาง" ของรัฐบาลนี้เสียก่อน

รัฐบาลนี้บอกว่าจะรับจำนำข้าวหอมมะลิในอัตรา 90% ของ "ราคาเป้าหมาย" (อีกข่าวใช้คำว่า 90% ของ "ราคาเป้าหมายตลาด") ซึ่งตั้งไว้ที่ 16,000 บาท ดังนั้น ราคารับจำนำก็จะอยู่ที่ 14,400 ซึ่งผมเข้าใจว่าสูงกว่าราคาตลาดของข้าวหอมมะลิในปัจจุบัน (อัตรานี้ยังไม่รวม "ค่าเช่ายุ้งฉาง” และ “ค่าจ้างชาวนา" อีกตันละ 1,000 บาท)

หรือว่ารัฐบาลนี้ก็เดินซ้ำรอย "ทำผิดหลักการการรับจำนำ" อย่างที่ "กูรู้ (สู้โกงและไม่เอาผู้นำโง่)" หลายๆ ท่านเคยวิจารณ์รัฐบาลที่แล้วกันอย่างสนุกปาก

ก่อนจะตอบคำถามนี้จริงๆ ผมอยากชวนให้ลองคิดต่ออีกนิดว่า ถ้ารัฐบาลไหนก็ตาม "รับจำนำ" ในราคาที่ต่ำกว่าตลาด แล้วจะมีเกษตรกรนำสินค้ามาจำนำหรือไม่

คำตอบจริงๆ ก็คืออาจมีบ้าง (แต่ปกติจะมีน้อยมาก รวมทั้งโครงการจำนำข้าวของไทยในระหว่างปี 2525-2529 ซึ่งแต่ละปีมีข้าวมาจำนำหลักพันหรือหมื่นตันต่อปีเท่านั้น)  

ดังนั้น โครงการรับจำนำสินค้าเกษตรในประเทศไหนในโลกนี้ (ผมยังไม่มีข้อมูลดาวอังคาร) ก็ตามที่เป็นโครงการที่มีเกษตรกรนำสินค้ามาจำนำในปริมาณที่มีนัยสำคัญ ล้วนแล้วแต่เกิดขึ้นเมื่อราคาจำนำสูงกว่าราคาตลาดแทบทั้งสิ้น

เหตุที่มีการรับจำนำในที่ราคาที่สูงกว่าราคาตลาดก็เพราะ การจำนำเหล่านั้นไม่ใช่การจำนำจำนองทั่วไป แต่เป็นการรับจำนำที่เป็นส่วนหนึ่งของโครงการรักษาเสถียรภาพราคาให้เกษตรกร ซึ่งการรักษาเสถียรภาพมักจะมีการตั้ง "ราคาเป้าหมาย (target price)" ที่มักจะผูกกับราคาในอดีต (เพื่อไม่ให้ราคาที่เกษตรกรได้รับตกฮวบ ในกรณีที่ราคาตลาดตกต่ำผิดปกติ

เพื่อที่จะช่วยให้เกษตรกรสามารถรับมือกับความผันผวนของราคาในกรณีที่ราคาตลาดตกต่ำลงอย่างรวดเร็วผิดปกติ โครงการเหล่านี้มักรับจำนำสินค้าในราคาที่ใกล้เคียง(แต่ต่ำกว่า)ราคาเป้าหมาย (ซึ่งสะท้อนราคาในอดีต) ในกรณีที่ราคายังคงตกต่ำต่อไป ราคาจำนำก็จะกลายเป็น "ราคาประกันขั้นต่ำที่เกษตรกรจะขาย(ให้รัฐ)ได้" เพราะเกษตรกรจะไม่มาไถ่ถอน

แต่ที่รัฐยังรับจำนำ แทนที่จะรับซื้อขาดตั้งแต่แรก ก็เพราะอาจมีความเป็นไปได้ว่าราคาตอนผลผลิตออกอาจตกต่ำ "ผิดปกติ" เป็นการชั่วคราว แล้วค่อยๆ ปรับตัวเพิ่มกลับขึ้นมา ซึ่งในกรณีนี้เกษตรกรก็จะมีทางเลือกที่จะมาไถ่ถอน (ปกติจะไถ่ถอนกระดาษ--ซึ่งก็คือใบประทวน) ไปขายในราคาตลาดที่เพิ่มขึ้นมาได้

การที่ราคาจำนำถูกผูกไว้กับราคาในอดีต (ไม่ใช่ราคาปัจจุบัน) ด้วยเหตุผลเรื่องการรักษาเสถียรภาพราคาและรายได้ที่เกษตรกรได้รับ ทำให้ในช่วงที่ตลาดเป็นขาลง ราคารับจำนำย่อมมีโอกาสที่จะสูงกว่าราคาตลาด และในบางช่วงอาจสูงกว่าเป็นเวลานานหลายปี  ซึ่งมักจะกลายเป็นภาระหนักของรัฐบาลในช่วงนั้น  แต่ในที่สุดแล้วราคาเป้าหมายก็จะค่อยๆ ลดลงมาใกล้เคียงกับราคาตลาด และเกษตรกรก็จะหยุดนำผลผลิตมาจำนำ

ทั้งนี้ เพราะรัฐบาลประเทศเหล่านี้ (โดยเฉพาะประเทศที่ส่งออกสินค้าเกษตร) ไม่ได้ตั้งเป้าในการกำหนดราคาเป้าหมายให้สูงกว่าราคาตลาดตามอำเภอใจ แบบที่เกิดขึ้นในประเทศไทยในหลายรัฐบาล

สำหรับโครงการรับจำนำข้าวของไทยในอดีตนั้น ไม่ได้เริ่มมาจากแนวคิดเรื่องการรักษาเสถียรภาพแบบประเทศอื่น แต่มาจากความเชื่อของข้าราขการ (และต่อมาก็นักการเมืองด้วย) ที่มักเชื่อว่าการที่ชาวนาขายข้าวทันทีหลังจากเกี่ยวข้าว เป็นสาเหตุสำคัญที่ทำราคาข้าวตกต่ำ (และทำให้ชาวนาขายข้าวได้ราคาต่ำด้วย) เพราะพ่อค้าจะสามารถกดราคา และเชื่อต่อไปว่าถ้าชาวนาเก็บข้าวเอาไว้ขายทีหลัง ก็จะช่วยแก้ทั้งปัญหาข้างต้นได้

แต่การที่จะชักจูงให้ชาวนา--ซึ่งต้องลงทุนลงแรงปลูกข้าวตั้งแต่หลายเดือนก่อน--เก็บข้าวไว้ต่อไปอีก ก็จะต้องหาเงินมาให้ชาวนาใช้ในระหว่างการเก็บข้าว (รวมทั้งชาวนาบางรายก็มีหนี้--รวมทั้งหนี้ ธกส--ที่ครบกำหนดในช่วงที่เกี่ยวข้าว) รัฐบาลในอดีตจึงพยายามกดดันให้ ธกส. เลื่อนกำหนดการชำระหนี้ และต่อมาก็กดดันให้ ธกส. ปล่อยกู้ให้ชาวนาโดยให้ชาวนานำข้าวมาเป็นหลักประกันเงินกู้  ซึ่งเป็นจุดเริ่มของโครงการจำนำข้าวของไทย

แต่หลายท่านคงพอเดากันได้ว่า แทบไม่มีชาวนาที่สนใจโครงการนี้ (ซึ่งยุ่งยาก มีขั้นตอน(และต้นทุน)เพิ่ม และประเทศไทยก็ยังไม่มีตลาดใบประทวน) ทำให้หลังจากนั้นประมาณ 5 ปี ก็มีนวัตกรรมใหม่เกิดขึ้นคือ โครงการ "จำนำยุ้งฉาง" ในปี 2529/30

นอกจากโครงการ "จำนำยุ้งฉาง" จะอนุญาตให้ชาวนาเก็บข้าวไว้เอง (โดย ธกส. ทำสัญญา "เช่ายุ้งฉางชาวนา" และ "จ้างชาวนาดูแล" เพื่อให้เป็นไปตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่ง ธกส จ่ายชาวนาในอัตราตันละ 1 บาท--ต่อมาเพ่ิมเป็นเดือนละ 20 บาท และปีนี้ยกระดับเพิ่มให้เป็นตันละ 1,000 บาท) แล้ว  ที่สำคัญในปี 2529/30 ธกส. ก็ยังลดดอกเบี้ยเงินกู้เหลือ 3% (6% สำหรับช่วงที่จำนำเกิน 6 เดือน)  ประกอบกับราคาข้าวปี 2529/30 ไม่ดี โครงการจึงได้รับการตอบรับดีมาก คือมีชาวนานำข้าวเข้าโครงการถึง 2.27 ล้านตัน (จากเดิมที่เคยมาจำนำแค่หลักพันหรือหมื่นตันต่อปีเท่านั้น)

อย่างไรก็ตาม ปัจจัยสำคัญที่มีผลทำให้ข้าวมาเข้าโครงการจำนำมากหรือน้อยก็ยังขึ้นกับราคาจำนำเมื่อเทียบกับราคาตลาด โดยจะเห็นได้ว่าในปีถัดมาคือ 2530/31 ซึ่ง ธกส. ลดดอกเบี้ยเป็น 3% ตลอดระยะเวลาจำนำ แต่จำนวนข้าวที่เข้าโครงการก็ลดเหลือ 0.35 ล้านตัน และหลังจากนั้นก็มักจะอยู่ในหลักแสนหรือไม่เกิน 1.1 ล้านตันต่อปี จนกระทั่งปี 2535/36 ซึ่งรัฐบาลตั้งราคาจำนำสูงเป็นพิเศษ ทำให้ยอดจำนำเพิ่มสูงเป็นประวัติการณ์ในช่วงนั้น (3.4 ล้านตัน) และในปีนั้นรัฐบาลก็ขาดทุนมากเป็นประวัติการณ์ และต้องใช้เวลาอีกหลายปีในการตั้งงบมาชดเชยการขาดทุน ซึ่งก็ทำให้หลังจากนั้นรัฐบาลก็หันกลับไปตั้งราคาจำนำแบบอนุรักษ์นิยม (conservative) อีกครั้งหนึ่ง จนกระทั่งอีกเกือบสิบปีต่อมาที่รัฐบาลทักษิณหันกลับมาตั้งราคาจำนำที่สูงและหันมารับ "จำนำใบประทวน" เป็นหลักในปี 2544/45 และทำให้การ "จำนำยุ้งฉาง" ลดบทบาทลง จนหลายท่านเริ่มไม่รู้จักและคิดว่าเป็นนวัตกรรมคิดคำใหม่ของรัฐบาลนี้ (ซึ่งก็มีชื่อเสียงในด้านนี้จริงๆ)

แน่นอนว่าการ "จำนำ(ข้าวใน)ยุ้งฉาง" ย่อมเกิดคำถามที่ตามมาอย่างน้อยสองข้อคือ (1) มีปัญหาชาวนาลักลอบเอาข้าวออกไปขายก่อนหรือไม่ และ (2) ถ้าครบกำหนดแล้วชาวนาตัดสินใจไม่ไถ่ถอนแล้วจะทำอย่างไร

แต่จริงๆ มีคำถามที่สำคัญอีกข้อ (ซึ่งเป็นหัวใจของโครงการนี้) คือ วิธีนี้ได้ผลในการยกระดับราคาข้าว (อย่างที่ทั้งฝ่ายราชการและฝ่ายการเมืองเชื่อ) และเป็นประโยชน์กับชาวนาจริงหรือเปล่า

ปัญหาชาวนาลักลอบเอาข้าวออกไปขายก่อน (หรือขายตั้งแต่แรก) ก็เกิดขึ้นพอสมควร  แต่ปกติ ธกส. จะไม่ค่อยสนใจตราบที่เกษตรกรสามารถนำเงินกู้มาคืนตามกำหนด (ซึ่งถือเป็นการ"ไถ่ถอนจำนำ" โดยไม่ต้องมีข้าวมาแสดง)

ในความเป็นจริงแล้ว ธกส. ต้องการให้ชาวนาขายข้าวมากกว่าปล่อยให้ลากยาวไปจนสิ้นสุดโครงการ (แม้กระทั่งในรอบนี้ที่รัฐบาลพยายามให้ชาวนาเก็บข้าว  ตัวสัญญาเช่าและจ้างชาวนา 1,000 บาทต่อตัน ก็กำหนดเงื่อนไขว่าจะจ่ายเงินทั้งก้อนให้ชาวนาที่เก็บข้าวเพียงแค่เดือนเดียว (ให้เท่ากับคนที่เก็บข้าวไว้ 4 เดือน))

ส่วนเกษตรกรจำนวนหนึ่งก็เข้าร่วมเพราะถือว่าได้สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ (และรอบนี้จะกลายเป็นสินเชื่อปลอดดอกเบี้ย) ที่ไม่ต้องมีหลักทรัพย์จริงๆ ไปคำ้ประกัน

สำหรับกรณีที่สอง คือถ้าครบกำหนดแล้วชาวนาตัดสินใจไม่ไถ่ถอน ชาวนาก็จะมีหน้าที่เอาข้าวไปส่ง ณ สถานที่ที่ ธกส. กำหนด (ซึ่งบางกรณีอาจเป็นโกดังของ อคส. แต่ส่วนใหญ่มักจะเป็นโรงสีในจังหวัดนั้นที่เข้าร่วมโครงการ) โดย ธกส. จะจ่ายค่าขนส่งให้ชาวนาตามอัตราที่กำหนด

ในกรณีนี้ชาวนาอาจเจอปัญหาการตีเกรดข้าว ซึ่งอาจเป็นความเสี่ยงในอีกขั้นตอนหนึ่งที่ชาวนาที่เก็บข้าวไว้จนจบโครงการจะเจอ ถึงแม้ว่าปกติการเก็บเป็นข้าวเปลือกจะมีปัญหาการเส่ือมคุณภาพน้อยกว่าการเก็บเป็นข้าวสารก็ตาม

จากนั้น ธกส. จะประมูลขายข้าวที่ชาวนานำมาส่งมอบ ซึ่งมักจะเป็นการประมูลในระดับจังหวัด

แต่รวมความแล้วก็คือ เมื่อข้าวหลุดจำนำ ธกส. ก็จะกลายเป็นเจ้าของข้าวและต้องรับความเสี่ยงตรงนั้น แต่ทั้งนี้ ธกส. มักมีข้อตกลงกับรัฐบาลที่มักจะกำหนดให้รัฐบาลจ่ายค่าบริหาร ค่าใช้จ่ายในโครงการ และชดเชยการขาดทุนให้ ธกส. อีกต่อหนึ่ง

เพราะฉะนั้น ในส่วนนี้ ผลของโครงการ "จำนำ(ข้าวใน)ยุ้งฉาง" ต่อภาระของรัฐบาล (ในกรณีที่ชาวนาไม่ไถ่ถอน) ก็จะไม่ต่างกับโครงการจำนำข้าวของรัฐบาลที่แล้ว (แต่มูลค่าคงจะต่างกันมากพอสมควร เนื่องจากขนาดและราคาที่ต่ำกว่า)

มาถึงคำถามที่สำคัญ (ซึ่งเป็นความเชื่อ/แนวคิด/ทฤษฎีของโครงการนี้) คือ วิธีนี้ได้ผลในการยกระดับราคาข้าว (อย่างที่ข้าราชการและฝ่ายการเมืองเชื่อ) และเป็นประโยชน์กับชาวนาจริงหรือเปล่า  ซึ่งเราอาจตอบคำถามนี้โดยแบ่งออกเป็นคำถามย่อยๆ อีกครั้งหนึ่ง

คำถามย่อยข้อแรกคือ ปกติในแต่ละปีราคาข้าวจะต่่ำสุดช่วงเก็บเกี่ยวแล้วจะค่อยๆ สูงขึ้นเรื่อยๆ จนกว่าจะถึงฤดูเก็บเกี่ยวฤดูใหม่หรือไม่

(คำตอบคือ ปกติข้าวที่ปลูกได้แค่ปีละครั้ง และไม่ค่อยมีข้าวอื่นมาทดแทนได้ มีแนวโน้มเป็นแบบนั้น แต่ไม่แน่เสมอไป)

คำถามย่อยต่อไปคือ ถ้าชาวนาเก็บข้าวเอาไว้ ชาวนาจะกำไรหรือไม่

(คำตอบคือ จะกำไรก็ต่อเมื่อต้นทุนในการเก็บทั้งหมดน้อยกว่าราคาที่เพิ่มขึ้น)

การศึกษาในอดีต อัมมารและวิโรจน์ (ใน “ประมวลความรู้เรื่องข้าว”) พบว่าถ้าชาวนาเอาข้าวไปจำนำเป็นเวลา 6 เดือนทุกปี ตลอดระยะเวลา 16 ปี (ตั้งแต่ปี 2514-2529) โดย ธกส. คิดอัตราดอกเบี้ยปกติในขณะนั้น (12.5%) ชาวนาจะขาดทุนเป็นส่วนใหญ่ (ขาดทุน 9 ใน 16 ปี) และถึงในกรณีที่รัฐบาลเอาเงินภาษีมาอุดหนุนดอกเบี้ยให้ ธกส. คิดดอกเบี้ยจากชาวนาแค่ 3% ชาวนาก็จะยังขาดทุน 4 ใน 16 ปี  ดังนั้นวิธีนี้จึงไม่ใช่หลักประกันว่าชาวนาที่เข้าร่วมโครงการจะมีรายได้เพิ่มขึ้นเสมอไป

สำหรับในปีนี้ที่รัฐบาลอุดหนุนดอกเบี้ยเพิ่มขึ้นอีก คือคิดดอก 0% 4 เดือน และเพิ่มค่าจ้างให้ชาวนาเป็นไร่ละพัน ชาวนาจึงมีต้นทุนในการเก็บข้าวน้อยมาก ทำให้มีโอกาสขาดทุนน้อยลงไปอีก (ถ้าไม่ต้องสร้างหรือซ่อมยุ้งฉาง ต้นทุนหลักก็จะเป็นค่ากระสอบและค่าขนข้าวจากนามาที่ยุ้งฉางและการดูแลยุ้งฉางหลังจากนั้น)

แต่ถ้าชาวนาที่เข้าโครงการนี้ในปีนี้ (หรือปีต่อๆไป ด้วยการอุดหนุนของรัฐขนาดนี้) ไม่ขาดทุนจากการเข้าร่วมโครงการ ก็ไม่ได้หมายความว่าความเชื่อ/แนวคิด/ทฤษฎีของโครงการนี้ (ที่ว่าเก็บข้าวไว้แล้วจะขายได้ราคาสูงขึ้น) จะถูกต้อง เพราะถ้าปราศจากการอุดหนุน (ดอกเบี้ย 0% และค่าจ้างอีกตันละ 1,000) จากภาษีประชาชน โครงการนี้ก็จะเป็นโครงการที่มีความเสี่ยงที่จะขาดทุนสูงมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปี 2557/58 ซึ่งคาดว่าราคาข้าวในตลาดโลกจะยังคงอยู่ในระดับต่ำ (ซึ่งส่วนหนึ่งเกิดจากสต๊อกข้าวของรัฐบาลไทย 17 ล้านตันเศษ ที่ลากยาวมาตั้งแต่รัฐบาลที่แล้ว และเกือบทั้งหมดก็ยังจะนอนนิ่งตลอดระยะเวลา 5 เดือนเศษหลังรัฐประหาร และคาดว่าจะลากยาวต่อไปถึงปีหน้ากว่าที่จะตัดสินใจได้ว่าจะทำอย่างไรกับสต๊อกข้าวนี้)

อันที่จริง การไปเรียกร้องให้ชาวนาเก็บข้าวเอาไว้รอขายตอนราคาดีขึ้น ก็คือการผลักดันให้ชาวนา (ซึ่งมักมีข้อมูลการตลาดจำกัด) มาเก็งตลาดแข่งกับพ่อค้า/นักเก็งกำไรมืออาชีพ  จึงย่อมมีโอกาสมากที่ในที่สุดแล้วคนที่เสียเปรียบในสังเวียนนี้ก็คือชาวนา

ที่มา : ประชาไท วันที่ 3 พ.ย. 2557