“เกิดอะไรขึ้นกับภาคเกษตรไทย จะพลิกโฉมอย่างไรสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน?” งานวิจัยเจาะลึกจากธปท.

งานสัมมนาวิชาการ ธนาคารแห่งประเทศไทยประจำปี 2562 ในหัวข้อ “พลิกโฉมเศรษฐกิจ พิชิตการแข่งขัน” Competitive Thailand ในวันที่ 30 กันยายน พ.ศ. 2562 ได้มีการนำเสนอบทความ เรื่อง “ภูมิทัศน์ภาคเกษตรไทย จะพลิกโฉมอย่างไรสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน” โดยผู้เขียนประกอบด้วย โสมรัศมิ์ จันทรัตน์ สถาบันวิจัยป๋วย อึ๊งภากรณ์ วิษณุ อรรถวนิช มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ภูมสิทธิ์ มหาสุวีระชัย มหาวิทยาลัยขอนแก่น กรรณิการ์ ธรรมพานิชวงศ์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย และจิรัฐ เจนพึ่งพร ธนาคารแห่งประเทศไทย

งานวิจัยระบุว่า ภาคเกษตรนับว่ามีความสําคัญต่อเศรษฐกิจและสังคมของประเทศไทยอย่างมาก เพราะมีการจ้างงานสูงถึงกว่า 30% ของกําลังแรงงานทั้งประเทศ ครอบคลุมถึง 6.4 ล้านครัวเรือน แต่ภาคเกษตรกลับมีสัดส่วนในมูลค่าผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศเพียง 10% แสดงให้เห็นว่าผลิตภาพของภาคเศรษฐกิจนี้อยู่ในระดับต่ำและโตช้าเมื่อเปรียบเทียบกับภาคเศรษฐกิจอื่น ๆ หรือแม้แต่ประเทศเพื่อนบ้านในเอเชียหลายประเทศ

จากอดีตจนถึงปัจจุบัน ภาคเกษตรไทยมีการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างครั้งสำคัญ เช่นเดียวกันกับทั่วโลก คือการลดลงของการใช้กำลังแรงงาน ซึ่งทดแทนด้วยการเพิ่มขึ้นของการใช้เครื่องจักรกลและเทคโนโลยีสมัยใหม่ จะเห็นได้ว่ารูปแบบการเติบโตของภาคเกษตรได้เปลี่ยนจากเดิมที่เน้นการขยายตัวเชิงปริมาณ เช่น ขยายพื้นที่เพาะปลูก และการใช้ปัจจัยการผลิตที่มากขึ้น เป็นต้น มาเป็นการเติบโตที่มาจากคุณภาพ หรือผลิตภาพมากขึ้น ในอดีตประเทศไทยเคยมีการขยายตัวของปัจจัยเชิงคุณภาพในระดับต้น ๆ ของโลก แต่กลับตกลงมาอยู่ในระดับต่ำอย่างต่อเนื่องจนถูกประเทศเพื่อนบ้านแซงหน้า

เกิดอะไรขึ้นกับภาคเกษตรไทย และเราจะทำอย่างไรที่จะช่วยให้เกษตรกรไทยแข่งได้ ทำให้เกิดการ “ระเบิดจากข้างใน” ในการพลิกโฉมภาคเกษตรไทยสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน งานวิจัยชิ้นนี้เป็นงานวิจัยชิ้นแรก ๆ ที่พยายามจะสร้างองค์ความรู้เพื่อจะตอบคำถามข้างต้น

โดยส่วนแรกเริ่มจากการใช้ข้อมูลเกษตรขนาดใหญ่ของประเทศหลากหลายฐานที่สำคัญของประเทศ เพื่อมา”ต่อจิ๊กซอ” ภาพใหญ่ของปัญหาในภาคเกษตรไทย ในส่วนที่สองใช้แบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์เพื่อค้นหาปัจจัยที่ส่งผลอย่างมีนัยสำคัญต่อผลิตภาพของครัวเรือนเกษตรไทย เพื่อเจาะลึกลงไปว่านโยบายควรเริ่มจากอะไร และมีตัวช่วย หรือ enable อะไรบ้าง และในส่วนสุดท้ายงานวิจัยนี้ได้ใช้การทดลองภาคสนาม หรือ lab in the field experiment เพื่อมาเข้าใจว่าจะนำตัวช่วยไปใช้กับเกษตรกรในวงกว้างได้อย่างไรผ่านความเข้าใจถึงแรงจูงใจของเกษตรกรโดยใช้หลักคิดทางเศรษฐศาสตร์พฤติกรรม

งานวิจัยนี้ใช้ข้อมูลจาก 6 แหล่งที่สำคัญของประเทศ ซึ่งเมื่อนำมาบูรณาการร่วมกัน ทำให้สามารถศึกษามิติต่าง ๆ ของภาคเกษตรไทยได้อย่างความละเอียดในระดับแปลง ครัวเรือน และแรงงานเกษตร ตลอดถึงครอบคลุมเกษตรกรกว่า 90% ของเกษตรกรทั่วประเทศ ในระยะเวลากว่าทศวรรษที่ผ่านมา ซึ่งได้แก่

1) ทะเบียนเกษตรกรจากกรมส่งเสริมการเกษตร

2) สำมะโนเกษตรจากสำนักงานสถิติแห่งชาติ

3) สถิติหนี้สินของเกษตรกรจากธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร

4) การเข้าร่วมนโยบายภาครัฐจากกรมส่งเสริมการเกษตร

5) สำรวจเศรษฐกิจและสังคมครัวเรือนเกษตร

6) ผลิตภาพรายพืชรายอำเภอ และราคาพืชผลหน้าฟาร์มรายเดือนจากสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร

เกิดอะไรขึ้นกับภาคเกษตรไทย?

เกิดอะไรขึ้นกับฟาร์มของไทย? Small is no longer beautiful และความท้าทายสำคัญคือจะทำอย่างไรให้เกษตรกรมีกรรมสิทธิ์ที่ดินและการเข้าถึงแหล่งน้ำอย่างทั่วถึง

งานวิจัยพบว่าเกษตรกรส่วนใหญ่ของไทยเป็นรายย่อย โดยกว่าครึ่งมีทำเกษตรน้อยกว่า 10 ไร่ และมีเพียง 20% ที่ทำเกษตรมากกว่า 20 ไร่ ซึ่งอาจจะไม่ได้รับประโยชน์จากการประหยัดต่อขนาด หรือ Economies of scale ในการเข้าถึงทรัพยากรและเทคโนโลยีต่าง ๆ และพบว่าเกษตรกรในภาคเหนือตอนล่างและหลางตอนบนจะมีขนาดที่ดินใหญ่กว่าภูมิภาคอื่น ๆ เกษตรกรไทยกว่า 40% ยังคงไม่มีกรรมสิทธิ์ที่ดินทำกินอย่างสมบูรณ์ และกว่า 58% ยังเข้าไม่ถึงชลประทานและแหล่งน้ำ และพื้นที่เกษตรของไทยผจญกับภัยธรรมชาติในความถี่สูงขึ้นและรุนแรงขึ้น โดยเฉพาะจากภัยแล้งและน้ำท่วม

เกิดอะไรขึ้นกับเกษตรกรของไทย? สูงวัยคือปัญหาเชิงโครงสร้างและความท้าทายที่สำคัญ

งานวิจัยพบว่าภาคเกษตรไทยกำลังเข้าสู่สังคมสูงวัยในอัตราที่เร็วกว่าประเทศไทยโดยรวม โดยจาก 15 ปีที่ผ่านมา พบว่าสัดส่วนแรงงานอายุน้อย (ต่ำกว่า 40 ปี) ลดลงอย่างมากสวนทางกับสัดส่วนแรงงานสูงวัย (มากกว่า 60 ปี) ที่เพิ่มขึ้นอย่างมากเช่นกัน และปัญหาสูงวัยได้แทรกซึมเข้าไปสู่ครัวเรืองเกษตรอย่างกว้างขวาง โดยกว่าครึ่งของครัวเรือนเกษตรไทยจะมีแรงงานสูงวัย และมีหัวหน้าครัวเรือนที่แก่ขึ้น ซึ่งงานวิจัยอีกชิ้นของ PIER ก็ได้แสดงให้เห็นว่าครัวเรือนที่มีหัวหน้าครัวเรือนสูงอายุมักใช้เทคโนโลยีน้อยกว่า และมีผลิตภาพที่ต่ำกว่าครัวเรือนอื่น ๆ อย่างไรก็ดี งานวิจัยนี้ก็ยังพบว่าแรงงานเกษตรไทยมีการศึกษาที่สูงขึ้น ซึ่งถือเป็นโอกาสที่สำคัญของภาคเกษตรไทย ในยุคที่เราพยายามส่งเสริมการใช้เทคโนโลยีและนวัตกรรมมาเพิ่มผลิตภาพ

แรงงานเกษตรแยกตามรายอายุในปี 2546,56

เกิดอะไรขึ้นกับการทำการเกษตรของไทย? ความท้าทายสำคัญคือจะทำอย่างไรให้เกษตรกรใช้เทคโนโลยีอย่างแพร่หลาย และมีแรงจูงใจในการปรับตัว

งานวิจัยพบว่าการใช้เทคโนโลยียังมีความแตกต่างกันมากระหว่างฟาร์มขนาดเล็กและขนาดใหญ่ ระหว่างพื้นที่ และระหว่างกิจกรรมการเกษตรต่าง ๆ และพบว่าทุกวันนี้เกษตรกรส่วนใหญ่ของเรายังคงทำการผลิตแบบเดิม ๆ โดยเฉพาะการปลูกพืชเชิงเดี่ยว ซึ่งจากการศึกษาพบว่าให้ผลผลิตต่ำแต่มีความเสี่ยงสูง (“high risk, low return”) โดยเฉพาะพืชมหาชนที่มีความเสี่ยงจากการมีอุปทานส่วนเกินในตลาดโลกสูง

การทำการเกษตรที่มีลักษณะกระจุกตัวเชิงพื้นที่ของไทย สร้างโอกาสในการใช้ประโยชน์จาก economies of scale ในหลากหลายมิติ โดยงานวิจัยได้ยกตัวอย่างการเกิดขึ้นของตลาดเช่าเครื่องจักรสมัยใหม่อย่างแพร่หลาย ซึ่งทำให้เกษตรกรรายย่อยสามารถเข้าถึงได้อย่างแพร่หลายขึ้น

การกระจุกตัวของการทำเกษตร และความแพร่หลายของตลาดเช่าเครื่องจักรสมัยใหม่

เกิดอะไรขึ้นกับตลาดพืชผลทางการเกษตร? ความท้าทายอยู่ที่จะทำอย่างไรให้เกษตรกรสามารถได้ประโยชน์จากระบบตลาดอย่างแพร่หลาย

งานวิจัยศึกษาการส่งผ่านของราคาสินค้าเกษตรจากตลาดโลก (โดยใช้ราคาส่งออก) มาสู่ราคาที่เกษตรกรได้รับหน้าฟาร์ม และพบว่าในบางตลาด เช่น ข้าวเปลือกเจ้าความชื้น 15% มีการส่งผ่านได้ดี เกษตรกรสามารถได้อานิสงค์จากราคาตลาดโลกที่สูงขึ้นได้ดี แต่ในบางตลาดโดยเฉพาะอย่างยิ่งตลาดสินค้าคุณภาพสูง เช่น ข้างหอมมะลิ การส่งผ่านของราคายังไม่ดีนัก ซึ่งหากมองในด้านผู้ผลิตก็อาจสะท้อนความท้าทายว่าจะทำอย่างไรให้เกษตรกรผลิตสินค้าคุณภาพสูงมาแข่งในตลาดโลกได้ แต่หากมองในเชิงโครงสร้างตลาดก็พบว่า การแข่งขันของผู้รับซื้อ เช่น โรงสี ตลอดถึงระยะทางจากแปลงไปสู่ผู้รับซื้อก็เป็นปัจจัยที่สำคัญต่อการได้ประโยชน์จากระบบตลาดของเกษตรกรเช่นกัน

การส่งผ่านของราคาตลาดโลกมาสู่ราคาหน้าฟาร์มของเกษตรกร

เกิดอะไรขึ้นกับนโยบายเกษตรไทย? ความท้าทายสำคัญคือจะทำนโยบายอย่างไรที่จะสามารถสร้างแรงจูงใจให้เกษตรกรหันมาปรับตัว ไม่พึ่งพิงภาครัฐ

งานวิจัยได้ฉายภาพการเข้าร่วมนโยบายภาครัฐของเกษตรกรผู้ปลูกข้าวที่ลงทะเบียนเกษตรกรทุกคนในปี 2561 และสะท้อนให้เห็นว่านโยบายที่ครอบคลุมเกษตรกรส่วนใหญ่คือนโยบายช่วยเหลือเยียวยาระยะสั้นของภาครัฐ อย่างไม่มีเงื่อนไข โดยกว่า 30% ของเกษตรกรได้รับอย่างน้อยสามนโยบาย และโดยเฉลี่ยเกษตรได้รับการช่วยเหลือถึง 17,000 บาทต่อครัวเรือนต่อปี

แต่งานวิจัยแสดงให้เห็นว่าการช่วยเหลือเยียวยาอย่างไม่มีเงื่อนไขอาจทำร้ายเกษตรกรโดยไม่ได้ตั้งใจ โดยอาจสร้างแรงจูงใจให้เกษตรกรไม่ปรับตัว ยังคงปลูกพืชเชิงเดี่ยวมาขึ้น โดยเฉพาะพืชมหาชนที่ได้รับความช่วยเหลืออย่างต่อเนื่อง ซึ่ง high risk แต่ low return นอกจากนี้การเยียวยาความเสียหายจากภัยพิบัติอย่างมามีเงื่อนไขไม่เพียงแต่จะทำให้เกษตรกรไม่ปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาวะอากาศ (climate change) แต่ยังพบว่ามีการทำเกษตรที่เสี่ยงสูงขึ้น เช่น ปลูกพืชนอกฤดูกาลอีกด้วย

การเข้าร่วมนโยบายภาครัฐของชาวนาทุกคนที่ลงทะเบียนในปี 2561

ทำการเกษตรแล้วได้ผลลัพธ์อย่างไร? ผลิตภาพ (โต) ต่ำ bottom line แทบไม่เหลือและติดอยู่ในวงจรหนี้

งานวิจัยพบว่า ระดับผลิตภาพของเกษตรกรมีความแตกต่างกันสูงมาก ผันผวน และโตเฉลี่ยไม่ถึง 1% ต่อปี และเมื่อไปดูโครงสร้างรายได้และต้นทุนการผลิตต่อไร่พบว่า ต้นทูนสูงขึ้นเรื่อย ๆ สวนทางกับรายได้สุทธิ ซึ่งในบางพืชเริ่มติดลบมาหลายปีแล้ว ส่งผลให้เกษตรกรต้องมีหนี้สินที่สูงขึ้นเรื่อย ๆ และหาก bottom line ของการทำเกษตรยังเป็นแบบนี้ต่อไป การทำเกษตรก็จะเป็นกลไกสำคัญที่ทำให้เกษตรกรติดอยู่ในวงจรหนี้

โครงสร้างต้นทุนและกำไรสุทธิต่อไร่ของเกษตรกรรายพืช

จากข้อมูลสินเชื่อของเกษตรกรตัวอย่าง 1 ล้านราย งานวิจัยพบว่ามูลหนี้เฉลี่ยสูงถึงเกือบ 270,000 บาทต่อหัว และส่วนใหญ่มาจากหนี้ที่ก่อมาทำการเกษตรทุก ๆ ปี และคงค้างมาเรื่อย ๆ และมูลหนี้ยังคงสูงในเกษตรกรอายุมาก

หนี้สินเฉลี่ยของเกษตรกร แยกตามประเภทและอายุของเกษตรกร

ปัจจัยใดบ้างที่สำคัญต่อผลิตภาพของครัวเรือนเกษตรกรไทย?

งานวิจัยนี้ใช้แบบจำลอง stochastic frontier analysis มาคัดกรองปัจจัยที่ส่งผลต่อผลิตภาพของครัวเรือนเกษตรไทย โดยใช้ข้อมูลรายครัวเรือนกว่า 12 ปี และพบว่าปัญหาสูงวัย สภาวะอากาศที่แปรปรวน และภาระหนี้ ส่งผลลบต่อผลิตภาพอย่างมีนัยสำคัญ สวนทางกับ การเข้าถึงชลประทาน และการใช้เทคโนโลยีที่ส่งผลบวกต่อผลิตภาพอย่างมีนัยสำคัญ

ปัจจัยที่ส่งผลต่อผลิตภาพของครัวเรือนอย่างมีนัยสำคัญ

และเมื่อนำผลการศึกษาข้างต้นมาทำการพยากรณ์ผลกระทบต่อผลิตภาพจากคาดการณ์การเปลี่ยนแปลงของ climate change ในอีก 30 ปีข้างหน้าจาก Intergovernmental Panel on Climate Change หรือ IPCC พบว่าจะทำให้ผลิตภาพครัวเรือนเกษตรลดลงเฉลี่ย 11.5% และลดมากในภาคเหนือและอีสาน ซึ่งสูงกว่าผลจากการคาดการณ์สถานการณ์สูงวัยในอีก 5 ปีข้างหน้าซึ่งจะทำให้ผลิตภาพลดลงเฉลี่ย 3.7%

งานวิจัยยังสะท้อนถึงตัวช่วยที่สำคัญในการเพิ่มผลิตภาพของครัวเรือนเกษตร คือการเพิ่มพื้นที่ชลประทานและการใช้เทคโนโลยี โดยในขณะที่ตัวช่วยแรกอาจมีต้นทุนสูงและทรัพยากรน้ำอาจมีจำกัด งานวิจัยจึงได้ให้ความสำคัญกับเทคโนโลยีว่าจะเป็นตัวช่วยที่สำคัญ

ผลกระทบต่อผลิตภาพจากปัจจัยต่างๆ 

เทคโนโลยีในภาคเกษตรกับการปฏิวัติเขียวครั้งที่สอง ประเทศไทยไปถึงไหนแล้ว?

หลายประเทศทั่วโลกได้เข้าสู่การปฏิวัติเขียวครั้งที่สองกันแล้ว นั่นก็คือการพัฒนาเทคโนโลยีในภาคเกษตร งานวิจัยนี้ยังได้ทบทวนงานวิจัยไทยที่ศึกษาการพัฒนาเทคโนโลยีในภาคเกษตรไทย โดยเทคโนโลยีไม่ได้หมายความถึงเพียงแค่เครื่องจักรกลสมัยใหม่ แต่ยังรวมถึงองค์ความรู้ การใช้ข้อมูล การเพิ่มประสิทธิภาพของปัจจัยการผลิต เช่น พันธุ์ ดิน น้ำ และกระบวนการผลิตต่าง ๆ ด้วย และพบว่ามีการพัฒนาไปมากและครอบคลุมทุกห่วงโซ่การผลิตและตลาดของการทำเกษตรแล้ว

หากกลับไปสู่ภาพรวมของปัญหาของภาคเกษตรไทย เทคโนโลยีมีศักยภาพสูงในการปลดล๊อคปัญหาเชิงโครงสร้างต่าง ๆ ในภาคเกษตรได้ดี เช่น เทคโนโลยีดิจิตัลที่ให้เกษตรกรสามารถเข้าถึงองค์ความรู้และเทคโนโลยีผ่าน sharing economy และการเข้าสู่ตลาดผ่านแพลตฟอร์มก็จะพังทลายข้อจำกัดของระบบตลาดได้ แต่อุปสรรคที่สำคัญยังคงอยู่ที่การนำเทคโนโลยีให้เกษตรกรใช้อย่างแพร่หลาย

Behavioral insights ตัวช่วยสำคัญในการส่งผ่านเทคโนโลยีและนโยบายไปสู่เกษตรกร
งานวิจัยนี้ยังได้ให้ความสำคัญกับความเข้าใจถึงพฤติกรรมและเศรษฐศาสตร์พฤติกรรมของเกษตรกร หรือ behavioral insights ซึ่งเป็นพื้นฐานสำคัญในการเรียนรู้ สร้างแรงจูงใจ ปรับเปลี่ยน และตัดสินใจของเกษตรกร ซึ่งในรูปแสดงให้เห็นถึงลักษณะของพฤติกรรมลำเอียงของเกษตรกรตัวอย่างกว่า 250 ราย และชี้ว่าการไม่ชอบความเสี่ยง และคิดแค่ปัจจุบันไม่สนใจอนาคต เป็นลักษณะพฤติกรรมลำเอียงหลักๆ ของเกษตรกรไทย และแสดงให้เห็นผ่านการทดลองทางเศรษฐศาสตร์กับเกษตรกรตัวอย่างในภาคกลางและภาคอีสานว่า วิธีการส่งผ่านเทคโนโลยีที่ถูกออกแบบด้วยพื้นฐานความเข้าใจข้างต้น จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพและลดผลกระทบที่ไม่ตั้งใจของนโยบายต่อแรงจูงใจของเกษตรกรได้

ลักษณะพฤติกรรมลำเอียงของเกษตรกร

โดยสรุป จะทำอย่างไรให้เกษตรกรไทยแข่งขันได้อย่างยั่งยืน งานวิจัยนี้ให้ความสำคัญกับ 3 ตัวช่วยหลัก คือ 1) ข้อมูลที่จะช่วยชี้เป้าว่าปัญหาคืออะไร ควรจะเริ่มจากอะไร ที่ไหน 2) เทคโนโลยีที่จะช่วยปลดล๊อคปัญหาเชิงโครงสร้างต่าง ๆ ได้ และ 3) behavioral insights ที่จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพของการส่งผ่านเทคโนโลยีและนโยบายไปสู่เกษตรกรในวงกว้าง

ที่มา : Thaipublica วันที่ 2 ต.ค. 2562