ธนาคารที่ดิน ทางออกการจัดสรรที่ดิน ที่รัฐควรเข้าใจ

ที่มา : http://www.labai.or.th/

จะกี่ยุคกี่สมัย ก็ยังคงมีการเรียกร้องต่อรัฐบาลให้แก้ปัญหาเรื่องที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัย อย่างล่าสุดคือการชุมนุมของขบวนการประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม หรือ กลุ่มพีมูฟ ตลอดสัปดาห์ที่แล้ว และเพิ่งยุติการชุมนุมหลังจากลงนามกับตัวแทนรัฐบาลเมื่อวันที่ 12 พ.ค. ที่ผ่านมา โดยขอให้คณะกรรมการประสานงานเพื่อจัดให้มีโฉนดชุมชนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี พ.ศ.2553 ปฏิบัติหน้าที่ต่อไป, ขอให้คุ้มครองพื้นที่ซึ่งอยู่ระหว่างการยื่นขอโฉนดชุมชน จนกว่าจะเสร็จสิ้นกระบวนการส่งมอบพื้นที่, และชะลอการดำเนินคดีกับราษฎรที่ได้รับผลกระทบจากการดำเนินนโยบายทวงคืนผืนป่า

ท่ามกลางกฎหมายการชุมนุมที่เข้มงวด และการรักษาความมั่นคงที่มากกว่าปกติในยุค คสช. แต่ประชาชนกลุ่มพีมูฟยืนยันที่จะชุมนุมเรียกร้องต่อรัฐบาล และอาจเป็นกลุ่มที่มีความชอบธรรมในการเดินขบวนมากที่สุด เพราะเป็นการเรียกร้อง เกี่ยวกับความเดือดร้อนของประชาชนอย่างแท้จริง ไม่ใช่ม็อบที่มีวัตถุประสงค์ทางการเมืองเหมือนกลุ่มอื่นๆ

แม้เบื้องต้นทางกลุ่มพีมูฟจะยุติการชุมนุมไปแล้ว แต่เชื่อว่ายังมีอีกหลายกระบวนการที่รัฐบาลจำเป็นจะต้องปฏิรูป เพื่อแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนเกี่ยวกับที่ดินทำกินของประชาชนอย่างแท้จริง ซึ่งบทความนี้จะมาย้อนรอยถึงแนวทางการแก้ปัญหาที่ดินทำกินด้วย “โฉนดชุมชน” และ “ธนาคารที่ดิน”

แนวคิด “โฉนดชุมชน” เป็นแนวทางการแก้ปัญหาอย่างยั่งยืน ที่จะทำให้คนในชุมชนมีโอกาสถือครองที่ดิน เพื่อเป็นที่อยู่อาศัย เพื่อประกอบอาชีพในชุมชนของตนเอง ถือเป็นมาตรการป้องกันและแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐและยังเป็นการให้ความช่วยเหลือคนยากจนที่ได้รับความเดือดร้อนจริงๆ ทั้งนี้ไม่ใช่แค่การได้มีที่อยู่ ที่ทำกินเท่านั้น แต่ยังเป็นการยกระดับสาธารณสุขอนามัยสิ่งแวดล้อมที่ดีขึ้น ยุติการเป็นผู้บุกรุกที่ผิดกฎหมายสู่การเป็นผู้อยู่อาศัยที่รักในที่ดินของตน

ในแง่การแก้ไขปัญหา หากเป็นการบุกรุกในเขตอุทยานหรือเขตป่าสงวน คงเป็นเรื่องยากที่จะแก้ไข เพราะต้องมีการปรับแก้กฎหมายหลายขั้นตอน แต่กรณีบุกรุกที่ดินของรัฐ คือที่ดินราชพัสดุ ซึ่งดูแลโดยกรมธนารักษ์ สังกัดกระทรวงการคลัง ถือเป็นที่ดินที่รัฐบาลดูแลไว้อยู่แล้ว จึงน่าจะแก้ปัญหาได้ง่ายกว่า

ย้อนกลับไป ปี 2553 สมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ได้ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน และจัดตั้งสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน) เพื่อแก้ไขปัญหาที่ดินทำกิน โดยริเริ่มแก้ไขปัญหาด้วยการออกโฉนดชุมชนในที่ดินราชพัสดุของกรมธนารักษ์เป็นที่แรก ที่สหกรณ์คลองโยง อำเภอพุทธมณฑล จังหวัดนครปฐม ในเดือนกุมภาพันธ์ ปี 2554

รูปแบบของโฉนดชุมชนที่ว่านี้ ใช้อำนาจตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี มอบโฉนดที่ดินราชพัสดุผืนใหญ่ให้สหกรณ์ชุมชนดูแล โดยมีข้อแม้ว่าผู้ที่จะได้รับสิทธิ์การเช่าระยะยาวจะต้องเป็นบุคคลที่อยู่มาแล้ว ก่อนระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีจะออกมาในปี 2553 อย่างน้อย 15 ปี ซึ่งโมเดลของสหกรณ์คลองโยงถือเป็นต้นแบบให้เกิดโฉนดชุมชนแห่งที่สองของประเทศคือ ที่สหกรณ์ชุมชนบ้านแม่อาว อำเภอป่าซาง จังหวัดลำพูน เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ ปี 2554 เช่นเดียวกัน

การแก้ปัญหานี้คล้ายกับในกรุงเทพมหานคร ที่มีองค์การพัฒนาชุมชน (พอช.) สังกัดกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ที่แก้ปัญหาชาวบ้านบุกรุกคลองลาดพร้าวให้ขึ้นมาอยู่บนบก โดยจัดสรรที่ดินริมคลองกว้าง 10 กว่าเมตรให้ โดย พอช. จะเป็นผู้ดูแลและจัดการให้ โดยกรมธนารักษ์เป็นผู้ให้เช่า 30 ปี ซึ่งหลักการคล้ายกันมากกับวิธีการโฉนดชุมชน

ในปลายสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ก็มีการผลักดัน แนวทางต่างๆ เพื่อการปฏิรูปที่ดิน จนไปถึงการเสนอร่างกฎหมายเพื่อจัดตั้งธนาคารที่ดิน แต่ทุกอย่างยังไม่ทันเป็นรูปเป็นร่าง ก็ต้องมายุบสภาเสียก่อน และไม่ได้ถูกให้ความสำคัญในรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร

โดยหลักการแล้วไม่ว่าจะเป็นการจัดสรรที่ดินโดยองค์การพัฒนาชุมชน (พอช.) หรือสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน ของสำนักนายกรัฐมนตรี หลักการแทบจะเหมือนกันทั้งสิ้น เพราะล้วนใช้ที่ดินของกรมธนารักษ์ซึ่งเป็นที่ดินของรัฐบาลทั้งสิ้น จึงน่าจะอยู่ภายใต้องค์กรเดียวกัน ด้วยการบูรณาการภารกิจเกี่ยวกับการจัดสรรที่ดินและเงินทุนที่เกี่ยวข้องรวมไว้ที่ “ธนาคารที่ดิน”

ในที่สุดแล้วเรื่องผ่านไปหลายปี ไม่ได้ดำเนินการต่อในรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร จนกระทั่งเริ่มมีความเคลื่อนไหวในรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา สานต่อภารกิจการปฏิรูปที่ดิน มีการตั้งผู้อำนวยการสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดินคนใหม่ในปี 2558 จากเดิมที่ว่างเว้นไป และต่ออายุองค์กรไปจนถึงปี 2562 รวมถึงพยายามใช้องค์กรเพื่อใช้ประโยชน์ในการจัดสรรที่ดินให้กับประชาชน

ทุกอย่างดูเหมือนจะดี แต่กลายเป็นว่าภารกิจเกี่ยวกับการจัดสรรที่ดินของประชาชน จะถูกโอนไปผิดที่ผิดทาง เมื่อกระทรวงการคลังมีแนวทางจะเสนอให้รัฐบาล โอนภารกิจของธนาคารที่ดินให้อยู่ภายใต้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร หรือ ธ.ก.ส. สังกัดกระทรวงการคลัง ด้วยหลักคิดที่ว่า ธ.ก.ส. จะช่วยเหลืออัดฉีดสภาพคล่องด้านการเงินเกี่ยวกับการเช่า ซื้อโฉนดที่ดินต่างๆ และนำมาให้สหกรณ์ของประชาชนมาผ่อนชำระต่อไป

แต่ในความจริงภารกิจของธนาคารที่ดิน ที่กำลังจะมีในอนาคตอันใกล้นี้ โดยการนำร่องของสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน ไม่ได้มีแต่ภารกิจเกี่ยวกับการเงินเท่านั้น แต่ยังมีภารกิจที่ต้องตัดสินใจเกี่ยวกับปัญหาการจัดสรรที่ดินในพื้นที่ต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นการบุกรุกเข้าอยู่ในพื้นที่ของรัฐหรือเอกชนก็ตาม จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องอยู่ภายใต้สังกัดที่มีสิทธิ์และอำนาจในการตัดสินใจ ซึ่งไม่ใช่เรื่องเงินเพียงอย่างเดียว นั่นคือการใช้อำนาจโดยนายกรัฐมนตรีผ่านสำนักนายกรัฐมนตรี “เพื่อทุบโต๊ะ” ตัดสินใจปัญหาข้อพิพาทต่างๆ เกี่ยวกับที่ดิน

และยิ่งในช่วงที่ประชาชนเรียกร้องให้มีการปฏิรูปก่อนการเลือกตั้ง ประกอบกับอำนาจของนายกรัฐมนตรีมีสิทธิ์ขาดตามมาตรา 44 ผมคิดว่าเป็นประโยชน์อย่างยิ่งครับที่นายกรัฐมนตรีจะใช้อำนาจแบบบูรณาการเพื่อแก้ไขปัญหาต่างๆ เกี่ยวกับการจัดสรรที่ดินให้กับคนยากคนจนต่อไป