ผลกระทบจาก พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง

โดย ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.สาคร สุขศรีวงศ์

พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ถูกยกร่างเพื่อทดแทน “พ.ร.บ.ภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ. 2475” และ “ภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. 2508” โดยมีวัตถุประสงค์เป็นการปรับปรุงกฎหมายให้ทันสมัย เป็นเครื่องมือลดความเหลื่อมล้ำในสังคม และกระจายการถือครองที่ดิน เพื่อให้มีการนำที่ดินรกร้างมาใช้ประโยชน์สร้างมูลค่าเพิ่มในทางเศรษฐกิจ

แม้ว่าโดยหลักการของร่างกฎหมายดังกล่าวจะมีเจตนารมณ์ที่ดี อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัตินั้นพบว่าไม่อาจดำเนินการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์และยังมีผลตรงกันข้าม ซึ่งนอกจากจะก่อความเดือดร้อนแก่ประชาชนทั้งทางตรงและทางอ้อมแล้ว ยังก่อให้เกิดปัญหาสังคมและชุมชน เกิดปัญหาในการบังคับใช้กฎหมาย และอาจเปิดช่องให้มีการทุจริต นอกจากนี้ กฎหมายนี้ยังเพิ่มความเหลื่อมล้ำในการพัฒนาท้องถิ่น อาจก่อให้เกิดปัญหาต่อสถาบันการเงินและเศรษฐกิจมหภาค

โดยสรุปได้ดังนี้ 1.ก่อให้เกิดความเดือดร้อนแก่ประชาชนทั้งทางตรงและทางอ้อม กล่าวคือ แม้ร่าง พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง จะมีการยกเว้นการเก็บภาษีสำหรับที่พักอาศัยหลังแรก ที่มีมูลค่าไม่เกิน 50 ล้านบาท ข้อยกเว้นดังกล่าวนี้เสมือนว่าร่าง พ.ร.บ.ไม่ได้มีผลกระทบต่อประชาชนส่วนใหญ่กว่า 90-95% ของประเทศ แต่หากวิเคราะห์ในรายละเอียดแล้ว จะพบว่ามีผู้ได้รับผลกระทบจำนวนมาก

ได้แก่ กิจการวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) หรือประชาชนผู้ประกอบการค้าและอาชีพอิสระ ซึ่งจะมีภาระภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างในเชิงพาณิชยกรรม โดยเฉพาะในกรณีที่มีที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่อยู่ใจกลางเมือง อาทิ สีลม สาทร เจริญกรุง เยาวราช และสุขุมวิท หรือตามหัวเมืองใหญ่ เช่น ภูเก็ต เชียงใหม่ พัทยา นั้น ในกรณีเหล่านี้หากวิสาหกิจดังกล่าวมีพื้นที่ดินเพียง 100-200 ตร.ว. ก็อาจมีมูลค่าประเมินถึงหลัก 50-100 ล้าน อันจะมีภาระภาษีเพิ่มขึ้นมาอย่างหนักหน่วงถึง 350,000-700,000 บาทต่อปี

ทั้งนี้ ในสภาวะเศรษฐกิจที่มีความผันผวนและเปราะบาง ลำพังการที่วิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) จะต้องสร้างรายได้ให้ครอบคลุมค่าใช้จ่ายในการดำเนินธุรกิจก็นับเป็นเรื่องยากลำบากอยู่แล้ว โดยเฉพาะกิจการบางประเภทที่ใช้ที่ดินจำนวนมากแต่มีผลตอบแทนต่ำ อาทิ สถานีบริการน้ำมัน ตลาดสด อพาร์ตเมนต์ สถานศึกษาเอกชน หรือกิจการห้องแถวที่เปิดเช่า เช่น ขายข้าวแกง ขายก๋วยเตี๋ยว และร้านตัดผม เป็นต้น กิจการเหล่านี้มีกำไรไม่มากเมื่อหักค่าใช้จ่ายออกจากรายได้ หากต้องแบกรับภาระภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจำนวนมากจนไม่สามารถสร้างความคุ้มค่าในการดำเนินธุรกิจ ย่อมทำให้กิจการเหล่านี้ต้องปิดตัวลงและอาจจะต้องขายที่ดินออกไป

ยกตัวอย่าง นาย ก มีที่แปลงเล็ก ๆ 200 ตร.ว. ย่านสุขุมวิท ถูกประเมินมูลค่าเพียงแค่ ตร.ว.ละ 500,000 บาท ก็จะมีทรัพย์สินที่มีมูลค่า 100 ล้านบาททันที หากเจ้าตัวอยู่อาศัยด้วย ที่ว่างก็ให้ผู้คนเช่าจอดรถ ทำคาร์แคร์หรือเปิดร้านขายก๋วยเตี๋ยว สมมติมีรายได้จากค่าเช่าเดือนละ 30,000 บาท รวมปีละ 360,000 บาท หาก กทม.ที่เป็นผู้มีอำนาจบังคับใช้กฎหมายประเมินว่านาย ก ใช้เพื่ออยู่อาศัยและเรียกเก็บภาษี 0.1% ปีละ 100,000 บาท ค่าเช่าเล็ก ๆ น้อย ๆ ที่ได้ก็อาจพออยู่ได้ แต่หาก กทม.ประเมินว่านาย ก ใช้ประโยชน์เชิงพาณิชยกรรมเรียกเก็บ 0.9% ของมูลค่าทรัพย์สิน ภาระภาษีจะพุ่งจากปีละ 100,000 บาท เป็น 900,000 บาท ซึ่งแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญและเป็นภาระที่หนักหน่วง

ตัวอย่างที่สอง สถานีบริการน้ำมัน-ก๊าซในเขตกรุงเทพฯ หัวเมืองต่างจังหวัด หรือแม้กระทั่งตลาดสด ที่ปกติต้องมีที่ 1-3 ไร่ขึ้นไป เมื่อกฎหมายฉบับนี้ออกมาและต้องถูกประเมินราคาที่ดินใหม่ ถ้ามีที่ดินเพียง 1 ไร่ หรือ 400 ตร.ว.ในเขตกรุงเทพฯ หรือชานเมือง ซึ่งมีมูลค่าอย่างน้อย ตร.ว.ละ 200,000 บาท รวมเป็นเกือบ 80 ล้านบาท/ไร่ ดังนั้น ธุรกิจที่ใช้ที่ดินมูลค่าสูง แต่มีรายได้ต่ำในลักษณะเช่นนี้ จะไม่สามารถอยู่รอด และท้ายที่สุดจะต้องถูกบังคับให้ขายที่ดินออกไป ผลที่ตามมาคือสร้างความเดือดร้อนให้แก่ประชาชนทั่วไปนานัปการ

อาทิ ค่าครองชีพสูงขึ้นอย่างก้าวกระโดด : ต้นทุนค่าที่ดินสูงขึ้น ค่าสินค้าและบริการในเขตเมืองย่อมสูงขึ้น ส่งผลให้ค่าครองชีพสูงขึ้นตามไปด้วย ประชาชนผู้ที่มีรายได้น้อยรวมถึงชนชั้นกลางบางส่วนที่อาศัยอยู่ในย่านใจกลางเมืองเหล่านี้ ย่อมไม่สามารถรับภาระค่าใช้จ่ายจากการซื้อสินค้าหรือใช้บริการเหล่านี้ได้ หรือถ้าพอจับจ่ายได้เป็นครั้งคราว ก็อาจนำมาสู่ภาระหนี้ที่ตามมา ด้วยต้นทุนภาษีที่ดินที่เกิดขึ้น ส่วนหนึ่งย่อมถูกส่งต่อให้เป็นภาระของผู้บริโภคหรือประชาชน

2.ก่อให้เกิดปัญหาเชิงสังคมและชุมชน ร่าง พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างดังกล่าว เป็นเสมือนเครื่องมือที่ลงโทษผู้ที่ไม่สามารถแสวงหากำไรสูงสุดจากที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่ตนเองครอบครองได้ เนื่องจากจะมีภาระภาษีที่ต้องแบกรับจำนวนมาก ในพื้นที่ของชุมชนหนึ่ง ๆ แน่นอนว่า ทุกประเภทของกิจการหรืออสังหาริมทรัพย์ ไม่สามารถสร้างรายได้และมูลค่าที่เป็นตัวเงินได้เท่ากัน แต่การประเมินมูลค่าทรัพย์สินที่อยู่ในพื้นที่เดียวกัน ย่อมไม่แตกต่างกันนัก ทำให้เจ้าของอสังหาริมทรัพย์บางประเภทต้องตัดสินใจยกเลิกกิจการหรือขายอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าว เพราะไม่สามารถแสวงหากำไรได้เพียงพอ สำหรับย่านชุมชนเมืองและหัวเมืองใหญ่ มีแนวโน้มที่จะเน้นไปที่อาคารสูง คอนโดฯที่มีโอกาสแสวงหากำไรได้มากกว่า ส่งผลให้ชุมชนเมืองในอนาคตขาดมิติการพัฒนาในด้านอื่น ๆ อาทิ ด้านการศึกษา สังคม และด้านสิ่งแวดล้อม

ร่าง พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างฉบับนี้ ยังไม่ได้ให้ความสำคัญกับมิติดังกล่าวมากนัก ยกตัวอย่างเช่น ในกรณีสถานศึกษาเอกชนที่อยู่ในเขตเมืองหลายแห่ง ยังไม่ได้รับการยกเว้นภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง แม้ว่ารัฐมีส่วนลดภาษีถึง 75% ให้สถานศึกษาเอกชนจากอัตราเชิงพาณิชย์ปกติ 2% เหลือ 0.5% แต่สถานศึกษาเอกชนเก่าแก่หลายแห่ง ล้วนใช้พื้นที่จำนวนมากและอยู่ในที่ดินที่นับเป็นทำเลทอง ซึ่งอาจถูกประเมินภาษีถึงหลายสิบล้านบาทต่อปี หากสถานศึกษาบางแห่งไม่สามารถสร้างรายได้เพียงพอต่อการชำระภาษีดังกล่าว อาจต้องปิดตัวลงหรือย้ายสถานที่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่ดินริมเเม่น้ำ

ในอนาคตพื้นที่สีเขียวที่มีประโยชน์ในเชิงสิ่งแวดล้อมและระบบนิเวศย่อมมีปริมาณลดลง เนื่องจากเจ้าของที่ดินต้องนำที่ดินดังกล่าวไปสร้างประโยชน์เชิงเศรษฐกิจให้คุ้มค่ากับต้นทุนภาระภาษีที่ดิน แม้กระทั่งในกรณีที่เจ้าของที่ดินในเขตเมือง ที่มีเมตตาให้ชาวบ้านเช่าในราคาถูกเพื่อช่วยเหลือเกื้อกูลกัน หากต้องรับภาระภาษีที่สูงขึ้นกว่าเดิมมาก อาจต้องปล่อยเช่าในราคาที่สูงกับนายทุนและให้ชาวบ้านออกจากพื้นที่ไป

3.เกิดปัญหาในการบังคับใช้กฎหมาย ซึ่งรวมถึงการเปิดช่องให้มีการทุจริตและขาดกลไกและมาตรการรองรับ ร่าง พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมีการกำหนดอัตราภาษีสำหรับที่ดินและสิ่งปลูกสร้างในแต่ละประเภท ด้วยอัตราที่แตกต่างกัน ดังนี้ ที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเพื่อการเกษตรกรรม ได้แก่ หนึ่ง-การใช้ที่ดินในการทำนา ทำไร่ ทำสวน เลี้ยงสัตว์ เลี้ยงสัตว์น้ำ และกิจการอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการเกษตร โดยมีเพดานภาษี 0.2% โดยยกเว้นเก็บภาษีสำหรับที่ดินที่มีมูลค่าไม่เกิน 50 ล้านบาท สอง-ที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเพื่อการอยู่อาศัย มีเพดานภาษี 0.5% โดยยกเว้นภาษีบ้านหลังแรกที่มีมูลค่าไม่เกิน 50 ล้านบาท สำหรับบ้านหลังที่ 2 ที่มีมูลค่าเกิน 5 ล้านบาท กำหนดอัตราภาษีตั้งแต่ 0.03-0.30% สาม-ที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเพื่อพาณิชยกรรม ได้แก่ การใช้ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างในกิจการใด ๆ ซึ่งไม่เกี่ยวข้องกับเกษตรกรรมและการพักอาศัย อาทิ การใช้ประโยชน์เชิงพาณิชย์และอุตสาหกรรม โดยจะมีเพดานภาษี 2% จัดเก็บตามมูลค่าทรัพย์สินไม่เกิน 20 ล้าน เก็บ 0.3% ไปจนถึง 2.0% สำหรับทรัพย์สินที่มีมูลค่าเกิน 3,000 ล้านบาทขึ้นไป สี่-ที่รกร้างว่างเปล่า มิได้ทำประโยชน์อันควร จะถูกจัดเก็บภาษี 2% ใน 3 ปีแรก และปรับเพิ่ม 0.5% ในทุก 3 ปี สูงสุดไม่เกิน 5%

จากโครงสร้างภาษีที่มีความแตกต่างกัน สำหรับการใช้งานของที่ดินในแต่ละประเภท และอัตราที่แตกต่างกัน ตั้งแต่การยกเว้นการเก็บภาษี (อัตราภาษี 0%) ไปจนถึงอัตราภาษีสูงสุดถึง 5% และคำจำกัดความของที่ดิน เพื่อการเกษตรกรรม กับที่รกร้างว่างเปล่านั้นมีความคลุมเครืออย่างมาก ต้องอาศัยดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ผู้เกี่ยวข้องในการพิจารณา จึงเป็นการเปิดช่องให้เกิดการทุจริตคอร์รัปชั่นได้

ตัวอย่าง ถ้านาย ก มีที่ดินขนาด 50 ไร่ ราคาประเมินรวม 10 ล้านบาท มิได้ทำเกษตรกรรมแต่ปล่อยที่ดินรกร้างว่างเปล่า มีต้นไม้ขึ้นปกคลุมตามธรรมชาติ หากกฎหมายภาษีที่ดิน มีผลบังคับใช้ นาย ก อาจต้องเสียภาษีสูงถึง 2% ถึง 200,000 บาทต่อปี แต่หากนาย ก เพียงปลูกพืชบางชนิด เจ้าหน้าที่สามารถใช้ดุลพินิจตีความให้เข้าข่ายเป็นที่ดินเกษตรกรรม และได้รับการยกเว้นภาษี หรือนาย ก เพียงเลี้ยงแพะหรือแกะในบริเวณดังกล่าว ก็อาจเข้าข่ายปศุสัตว์ ซึ่งได้รับการยกเว้นภาษีเช่นกัน ซึ่งโดยสภาพภูมิศาสตร์ของประเทศไทยนั้น เป็นเรื่องยากที่แบ่งแยกให้เด็ดขาดระหว่างที่ดินรกร้างว่างเปล่าและที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ยังอาจก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมสำหรับเจ้าของที่ดินตาบอด ซึ่งขายได้ยากลำบาก ตลอดจนที่ดินที่ถูกรอนสิทธิ์ หรืออยู่ในแนวเขตเวนคืน หรืออยู่ในเขตผังเมืองที่ห้ามก่อสร้างหรือดัดแปลง จะถูกเรียกเก็บภาษีรายปีโดยไม่มีข้อยกเว้น

การบังคับใช้กฎหมายดังกล่าว ยังขาดกลไกและมาตรการรองรับในการเปลี่ยนผ่าน อาทิ ในกรณีของต่างประเทศนั้น บ้างก็มีแลนด์แบงก์ (land bank) หรือมีเทศบาล องค์กรภาครัฐส่วนท้องถิ่น ทำหน้าที่ซื้ออสังหาริมทรัพย์ที่เจ้าของไม่สามารถแบกรับภาระภาษีได้ เพื่อเป็นทางเลือกและทางออกที่เป็นธรรม ทำให้เจ้าของที่ดินไม่ถูกบีบซื้อหรือถูกเอาเปรียบจากนายทุน แต่ประเทศไทยกลับเป็นโอกาสให้นายทุนใหญ่ที่มีกำลังทรัพย์สามารถกว้านซื้อและมีอำนาจต่อรองในการซื้อที่ดินจากกลุ่มเจ้าของที่ดินที่ไม่สามารถแบกรับภาระภาษี

ประเด็นที่น่ากังวลอย่างยิ่ง คือการกำหนดบทลงโทษทางอาญา ซึ่งมีทั้งโทษจำคุกและโทษปรับ อีกทั้งยังให้อำนาจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เป็นผู้บังคับใช้กฎหมาย ทั้งประเมิน เรียกเก็บภาษี โดยให้ถือเป็นรายได้ท้องถิ่น สามารถยึด อายัด และขายทอดตลาดได้เอง นอกจากนั้น กรณีเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ในที่ดินโดยไม่ได้แจ้ง เจ้าของที่ดินอาจถูกจำคุกไม่เกิน 6 เดือน ปรับไม่เกิน 10,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ ซึ่งร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวทำให้เจ้าของที่ดินที่ไม่มีเงินจ่ายภาษี มีความเสี่ยงต่อโทษทางอาญาที่รุนแรง ซึ่งเป็นจุดอันตรายที่สุดของกฎหมายนี้

4.ก่อให้เกิดปัญหาในการพัฒนาพื้นที่ขาดแคลน ปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีรายได้จากภาษีโรงเรือนและภาษีบำรุงท้องที่ รวมปีละประมาณ 26,000 ล้านบาท แต่ด้วยระบบภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างใหม่ โดยกระทรวงการคลังอ้างว่าประชาชนกว่าร้อยละ 99.9% ได้รับการยกเว้น ซึ่งผลกระทบดังกล่าวย่อมส่งผลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เคยมีรายได้จากภาษีโรงเรือนและภาษีบำรุงท้องที่ ต้องสูญเสียรายได้ส่วนนี้โดยสิ้นเชิง ไม่สามารถนำรายได้ไปดูแลและพัฒนาท้องถิ่นได้เช่นเดิม ยิ่งก่อให้เกิดปัญหาความเหลื่อมล้ำสูงขึ้น

5.ทำให้มูลค่าของทรัพย์สินลดลงและก่อให้เกิดปัญหาต่อสถาบันการเงินและเศรษฐกิจมหภาค ประเด็นปัญหาและข้อกังวลสำหรับร่าง พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ยังส่งผลต่อเนื่องในระดับเศรษฐกิจมหภาค ทั้งนี้ การที่เจ้าของที่ดินหลายรายไม่สามารถแบกรับภาระจ่ายภาษีได้ ย่อมทำให้ต้องขายที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เพื่อลดภาระภาษีดังกล่าว ขณะที่ผู้ซื้อมีเพียงจำนวนหนึ่งที่มีกำลังทรัพย์กว้านซื้อที่ดิน เพื่อพัฒนาให้คุ้มค่าภาระภาษี ทำให้ผู้ซื้อกลุ่มนี้มีอำนาจต่อรองมาก และสามารถกดราคาขายที่ดินได้ ถ้าเป็นที่ดินของผู้ประกอบการวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) ซึ่งหลายกิจการใช้เป็นหลักประกันกับธนาคารในการขอสินเชื่อ ย่อมทำให้มูลค่าสินทรัพย์และหลักประกันลดลงตามไปด้วย

ในส่วนของครัวเรือน ภาษีที่ดินย่อมเป็นภาระค่าใช้จ่ายทั้งทางตรงและทางอ้อม ผู้ที่ถือครองที่ดินแต่ไม่ได้มีรายได้สภาพคล่องเงินสด ย่อมได้รับผลกระทบทางตรง จนอาจต้องก่อหนี้มากขึ้น เพื่อมาใช้ชำระภาษี ขณะที่ประชาชนผู้มีรายได้น้อยหรือผู้ที่ไม่ได้ถือครองที่ดิน ย่อมพบปัญหาค่าครองชีพที่สูงขึ้น จนส่งผลต่อทั้งการชำระหนี้ที่อาจมีมากอยู่แล้วในปัจจุบัน ไปถึงการก่อหนี้เพิ่มเติม

ทั้งหลายทั้งปวงเหล่านี้ส่งผลโดยตรงต่อสถานการณ์หนี้ครัวเรือนของประเทศไทย จากที่แย่อยู่แล้ว ก็อาจจะแย่ลงไปอีก จนส่งผลกระทบที่เลวร้ายต่อระบบเศรษฐกิจในมิติอื่น ๆ

ที่มา ประชาชาติธุรกิจ 2 พฤศจิกายน 2560