สกต.กับทางออกของปัญหาที่ดิน

โดย วิทยา อาภรณ์

สำนักวิชาศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ

“...ปัญหา ใหญ่ที่เราเจอคือ ตอนนี้กระบวนการยุติธรรมมันถูกใช้อย่างไม่เป็นธรรม เราเข้ามาอยู่ในสวนปาล์มนี้เพื่อเรียกร้องให้รัฐตรวจสอบการเข้ามาใช้ ประโยชน์ที่ดินที่เราทราบว่าเขาทำผิด   เราต้องการให้นำที่ดินนี้ไปปฏิรูปให้ชาวบ้าน   เราพยายามให้กฎหมายมันทำงานต่างหาก   และกฏระเบียบบางอย่างมันต้องแก้ไขเปลี่ยนแปลง...”   แกนนำของ สกต. หรือ สหพันธ์เกษตรกรภาคใต้ มักต้องชี้แจงกับผู้ที่ถามว่าชาวบ้านมายึดสวนปาล์มคนอื่นเป็นของตัวเองและทำผิดกฎหมายหรืออย่างไรเช่นนี้อยู่เสมอ

            ปัญหาที่เกิดขึ้นกับ สกต. สะท้อนถึงปัญหาเกี่ยวกับที่ดินในสังคมไทยได้เป็นอย่างดี

ที่ดินกระจุกตัว

            เพื่อ ให้ง่ายต่อการเห็นภาพรวมของปัญหาที่ดินในประเทศไทย ผู้เขียนขอนำตัวเลขที่สำคัญจากหลายแหล่งเกี่ยวกับที่ดินในประเทศไทยมาทบทวน กันดูอีกครั้ง

           ประเทศ ไทยมีพื้นที่ 320 ล้านไร่   เป็นพื้นที่เกษตรกรรม 130 ล้านไร่   ที่ดินจำนวนนี้เพียงพอสำหรับคนไทยทุกคน   และเพียงพอสำหรับการทำการเกษตรของเกษตรกรรายย่อยที่มีอยู่ 30 ล้านคน   แต่ในความเป็นจริงคือ

          คนไทยเกือบ 60 ล้านคนถือครองที่ดินไม่เกินคนละ 1 ไร่   ขณะที่มีคนไทย 6 ล้านคน ถือครองที่ดินมากกว่าคนละ 100 ไร่

          เกษตรกรไทยร้อยละ 40 ไม่มีที่ดินทำกินหรือมีน้อยกว่า 10 ไร่   ในจำนวนนี้เกษตรกรไทย 5 ล้านคนไม่มีที่ทำกินเลย

          เมื่อโฟกัสมาดูในบางจังหวัด เช่น กรุงเทพมหานคร   พบว่า พ.ศ. 2551 ผู้ถือครองที่ดินน้อยที่สุดในกรุงเทพฯคือ 0.1 ตารางวา   ขณะที่ผู้ถือครองมากที่สุดคือ 2,036 ไร่

         ในกรุงเทพมหานครที่มีประชากร 5 ล้านคน   ผู้ที่ถือครองที่ดินสูงสุด 50 รายแรกรวมกันเท่ากับร้อยละ 10 ของพื้นที่ทั้งหมดของกรุงเทพฯ   สัดส่วนการถือครองที่ดิน 50 รายแรกสุดกับ 50 รายหลังสุดในกรุงเทพฯต่างกันถึง 129,717 เท่า

          ส่วนสภาพการถือครองที่ดินในจังหวัดสุราษฎร์ธานีและกระบี่ปัจจุบันเรายังไม่สามารถทราบตัวเลขได้

         เมื่อ หันมาดูการแก้ไขปัญหาการกระจุกตัวของที่ดินโดยการออกพระราชบัญญัติการปฏิรูป ทิ่ดินเพื่อการเกษตรกรรม หรือที่เรียกกันว่า สปก. ซึ่งเริ่มเมื่อ พ.ศ. 2518   นับถึงปัจจุบันได้ 37 ปี ก็พบว่าไม่ได้ไปนำที่ดินที่กระจุกตัวอยู่มากระจายให้กับผู้ไร้ที่ดินหรือมี ที่ดินน้อย     โดยใน พ.ศ. 2553 สปก. รับมอบที่ดินมาเพื่อปฏิรูป 38 ล้านไร่ ได้ให้เอกสารสิทธิ์แก่เกษตรกรไปแล้ว 32,182,404 ไร่ (= 2,261,455 ราย)   ซึ่งในจำนวนนี้เป็นที่ดินเอกชนที่นำมาทำ สปก. เพียง 445,601 ไร่ (= 28,064 ราย) เท่านั้น   การกระจุกตัวของที่ดินจึงยังคงมีต่อไป

เส้นทางชีวิตของ สมาชิก สกต.

            จากการสำรวจเส้นทางชีวิตของสมาชิก สกต. ใน 3 ชุมชนในช่วงปี 2554 ทำให้ทราบว่าสมาชิกของ สกต.ส่วนใหญ่เป็นคนยากจนมาจาก 2 จังหวัดคือสุราษฎร์ธานีและนครศรีธรรมราช   นอกจากนี้ยังมีมาจากที่อื่นด้วย เช่น กระบี่ ตรัง สงขลา ภูเก็ต พัทลุง พะเยา กำแพงเพชร จังหวัดในภาคอีสาน แม้กระทั่งชาวไทยภูเขาก็เคยมี

            พื้นที่ทำกินเดิมของสมาชิกจะมาจากพื้นที่ราบ ชายทะเล และในเมือง   โดยเป็นคนมาจากที่ราบมากที่สุด  

อาชีพเดิมของคนที่ราบมักได้แก่การทำสวนยาง สวนปาล์ม กลุ่มนี้มีประมาณร้อยละ 63.3

            รองลงมาคือกลุ่มที่มาจากในเมือง ซึ่งก็เป็นผู้ที่เคยอยู่ในที่ราบมาก่อนแล้วต้องปรับตัวมาทำมาหากินในเมือง   อาชีพของกลุ่มนี้มีทั้ง มาเช่าที่เปิดร้าน มาทำกิจการ ค้าขาย และรับจ้าง กลุ่มนี้มีประมาณร้อยละ 23.3   แต่ถ้าคิดว่ากลุ่มคนที่อยู่ในเมืองก็คือคนที่มาจากที่ราบมาก่อนเมื่อมาอยู่ ในเมืองไม่นานก็มักประสบปัญหาเรื่องการทำมาหากิน บางคนจึงเสนอให้นับรวมกับกลุ่มที่ราบก็จะทำให้กลุ่มที่ราบมีตัวเลขสูงขึ้น เป็นร้อยละ 86.6

            รองลงมาคือกลุ่มที่มาจากอาชีพประมงชายทะเล ซึ่งโดยทั่วไปก็มักประสบกับปัญหาหนี้สินและขาดที่ดินอยู่แล้ว   กลุ่มนี้มีประมาณร้อยละ 13.3

            นอกจากทั้งสามกลุ่มนี้ก็ยังมีกลุ่มอื่น เช่น คนจากพื้นที่สูง ข้าราชการเกษียณ พ่อค้าเร่ เป็นต้น

            ก่อนจะมาเป็นสมาชิกของ สกต. กลุ่มคนเหล่านี้จึงต้องต่อสู้ดิ้นรนเพื่อเลี้ยงชีพ   มีจำนวนมากที่ต้องเปลี่ยนอาชีพ เปลี่ยนสถานที่ทำมาหากิน   และทุกคนมีปัญหาร่วมกันอยู่อย่างหนึ่ง การไร้ที่ดินหรือที่ดินไม่พอกิน

            สาเหตุที่ทำให้คนเหล่านี้มีปัญหาเกี่ยวกับที่ดิน โดยภาพรวมแล้วส่วนใหญ่สอดคล้องกับที่เครือข่ายปฎิรูปที่ดินแห่งประเทศ ไทย(คปท.)ได้เคยสรุปไว้ 3 ประการคือ

            1. การผูกขาดอำนาจการจัดการที่ดินของรัฐ และใช้กลไกการตลาดในการจัดการที่ดิน

            2. ปัญหาของระบบในการถือครองที่ดิน เช่น ชาวบ้านในป่ากลายเป็นผู้ผิดกฎหมาย ชาวบ้านเข้าไม่ถึงกระบวนการออกเอกสารสิทธิ กรรมสิทธิ์เอกชนทำให้ที่ดินหลึดมือจากคนจน เกิดการขัดแย้งในการอ้างสิทธิเหนือที่ดิน เป็นต้น

            3. ปัญหาอันเนื่องมาจากนโยบายของรัฐ เช่น นโยบายด้านการเกษตร ราคาพืชผล โครงการขององค์การอุตสาหกรรมป่าไม้(ออป.) เป็นต้น

            นอกจากนี้ยังมีปัญหาอื่นอีก เช่น การล้มเหลวในการปรับตัวไปทำอาชีพอื่น การเป็นหนี้ ส่งผลให้เกิดปัญหาครอบครัว เป็นต้น   ปัญหาเหล่านี้ทำให้ที่ดินหลุดมือจากชาวบ้านไปกระจุกตัวอยู่ที่ใดที่หนึ่ง   ในทางกลับกันการจะได้ที่ดินมาก็ยากลำบาก   ทั้งที่ที่ดินเป็นปัจจัยสำคัญในการดำรงชีพของมนุษย์โดยเฉพาะผู้ที่ต้องการทำ การเกษตร

            การไม่มีความมั่นคงในที่ดินทำให้คนเหล่านี้ต้องสร้างความมั่นคงในด้านอื่น เช่น พยายามสร้างทรัพย์สินในรูปอื่นอย่างรถยนต์ สร้างบ้าน หรือครอบครองเทคโนโลยีใหม่ๆ ซึ่งเป็นสิ่งสำคัญในการลงทุนเพื่อยังชีพในสังคมแบบใหม่  แต่ก็ทำให้ถูกเข้าใจผิดจากผู้ที่มองอย่างผิวเผินว่าคนเหล่านี้ร่ำรวยหรือ ฟุ่มเฟือย ทั้งที่สิ่งเหล่านี้อีกด้านหนึ่งเป็นสัญลักษณ์ของการขาดความมั่นคงในชีวิต ของผู้ครอบครองด้วย

มุ่งสู่ที่ดินในสุราษฎร์ธานีและกระบี่

            จากการตรวจสอบข้อมูล ทำให้พบตัวเลขน่าสนใจเกี่ยวกับที่ดินในจังหวัดสุราษฎร์ธานีและกระบี่ คือ

            มีพื้นที่สวนป่าและป่าสงวนแห่งชาติที่รัฐเปิดให้บริษัทคนไทยและชาวต่างชาติ เช่าในจังหวัดสุราษฎร์ธานีมากกว่า 200,000 ไร่ และในจังหวัดกระบี่มากกว่า 80,000 ไร่

            มีพื้นที่ป่าไม้ที่เช่าเกิน 200 ไร่ที่หมดสัญญาเช่าแล้วในจังหวัดสุราษฎร์ธานี 60,043 ไร่ ในจังหวัดกระบี่ 57,738 ไร่

            สำหรับพื้นที่ที่เป็นสวนปาล์มในจังหวัดสุราษฎร์ธานีและกระบี่ก็พบตัวเลขน่าสนใจเช่นกัน คือ

            ในจังหวัดสุราษฎร์ธานีมีพื้นที่หมดสัญญาเช่าหรือสิ้นสุดการอนุญาตให้เอกชนทำ ประโยชน์ในเขตป่าเสื่อมโทรมของกรมป่าไม้จำนวน 38 แปลง รวม 68,500 ไร่

            ในจังหวัดกระบี่ มีพื้นที่นายทุนบุกรุกที่ดินของรัฐทำประโยชน์มายาวนานโดยไม่เคยขออนุญาต 45 แปลง รวม 120,523 ไร่

            ดังนั้นในขณะที่ชาวบ้านต้องการที่ดินแต่ไม่มีช่องทางใดจะได้มา ก็พบว่ามีที่ดินในเขตจังหวัดสุราษฎร์ธานีและกระบี่จำนวนมากถูกครอบครองใช้ ประโยชน์จากกลุ่มบุคคลที่น่าจะไม่ถูกต้อง   ชาวบ้านจึงรวมตัวกันเรียกร้องให้มีการตรวจสอบและนำมาปฏิรูปให้กับชาวบ้าน   ซึ่งมีจำนวนมากเช่นกันที่เป็นพื้นที่ สปก.อยู่แล้ว

            การรวมตัวของชาวบ้านเพื่อเรียกร้องให้รัฐตรวจสอบที่ดินและนำมาปฏิรูปให้ชาว บ้านจึงได้เริ่มขึ้นตั้งแต่ พ.ศ. 2546 จน พ.ศ. 2552 ก็ได้รวมตัวกันเป็นสหพันธ์เกษตรกรภาคใต้หรือ สกต.

โฉนดชุมชน เครื่องมือประกันความมั่นคงในที่ดินของคนจน

           การ ไม่มีที่ดินหรือมีที่ดินไม่เพียงพอไม่ใช่ปัญหาเดียวที่สมาชิกของ สกต.ประสบ   และการได้ที่ดินมาก็ไม่ได้เป็นหลักประกันว่าการถือครองที่ดินจะมั่นคง     ประสบการณ์ที่ผ่านมาในชีวิตรวมทั้งบางคนที่ร่วมต่อสู้มานับสิบปีตั้งแต่ พ.ศ. 2546 ทำให้สมาชิก สกต.สรุปได้ว่าการมีชีวิตที่มั่นคงจะทำให้ที่ดินไม่หลุดมือ     ชีวิตที่มั่นคงของคนจนเกิดมาจากการรวมตัวกันต่อสู้เท่านั้น ไม่ใช่การแยกกันหาทางออกของใครของมัน   และชีวิตที่มั่นคงต้องมั่นคงในทุกด้านทั้งเรื่องที่ดินและเรื่องอื่นๆ  

บทสรุปเหล่านี้ทำให้ สกต.ได้กำหนดแนวทางในการหนุนเสริมกันและกันในทุกด้านทั้งด้านสังคมและเศรษฐกิจ ที่เรียกรวมๆว่า แนวทาง โฉนดชุมชน  ซึ่งเป็นสิ่งใหม่ที่ สกต. และเครือข่ายกำลังร่วมกันสร้างให้เกิดขึ้นในสังคม

           โฉนด ชุมชน แม้จะให้น้ำหนักเฉพาะหน้าอยู่ที่การรวมกันจัดการที่ดิน   แต่เป้าหมายก็คือการพัฒนาการรวมตัวกันของคนด้อยโอกาสให้เข้มแข็ง เพื่อให้สามารถดำรงอยู่ได้ในสังคมทุนนิยม และมีทางเลือกในการปรับตัวได้อย่างอิสระ มีศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์  

โฉนดชุมชนจึงเป็นเครื่องมือในการสร้างความมั่นคงในชีวิตของสมาชิกสกต. ขณะเดียวกันก็จะเป็นแหล่งผลิตกลุ่มคนที่มีจิตสำนึกเพื่อส่วนรวม   อันจะเป็นแหล่งพลังสร้างสรรค์เพื่อสังคมโดยรวมพร้อมกันไปด้วย.

 *เอกสารประกอบการสัมมนาวิชาการเรื่อง “แนวทางกระจายการถือครองที่ดินที่เป็นธรรม บทเรียนการจัดการที่ดิน สปก.ของเกษตรกรสุราษฎร์ธานี” วันพุธที่ 8 กุมภาพันธ์ 2555 ที่ มหาวิทยาลัยราชภัฏสุราษฎร์ธานี

**ผู้เขียนคือนักวิจัย “โครงการศึกษาการถือครองที่ดินและการจัดการที่ดินกับความเป็นธรรมทางสังคม กรณีศึกษาพื้นที่เครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย (คปท.): กรณีพื้นที่สหพันธ์เกษตรกรภาคใต้ (สกต.)” ภายใต้ชุด โครงการพัฒนาความเป็นธรรมทางสังคม เพื่อสังคมสุขภาวะ โดยความร่วมมือของ คณะทำงานวาระทางสังคม สถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และเครือข่ายถมช่องว่างทางสังคม(SIRNET) สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)