พื้นฐานและประวัติศาสตร์การปฏิรูปที่ดินในสังคมไทย

หากกล่าว ถึงการปฏิรูปที่ดินในสังคมไทยแล้ว ผู้คนมักนึกไปถึงการที่รัฐนำที่ดินที่มีสภาพเป็นป่าเสื่อมโทรมไปออกเอกสาร สิทธิ์ให้ชาวบ้าน หรือกรณีการแจกส.ป.ก.๔-๐๑ให้แก่นายทุนที่จังหวัดภูเก็ตอันโด่งดัง เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๓๖ เหตุใดจึงเป็นเช่นนั้น

ทั้ง ๆ ที่ การปฏิรูปที่ดินที่แท้จริงต้องเป็นการกระจายการถือครองที่ดิน เพื่อผลประโยชน์ของเกษตรกรที่ไม่มีที่ดินเป็นของตนเอง หรือมีที่ทำกินไม่เพียงพอต่อการดำรงอยู่อย่างพึ่ง ตนเองได้ และสร้างความมั่นคงในการถือครองที่ดิน รวมถึงเพื่อลดช่องว่างความแตกต่างทางฐานะในสังคมด้วย

ประวัติความเป็นมาของการปฏิรูปที่ดินในสังคมไทยต่อไปนี้อธิบายปรากฏการณ์ดังกล่าวได้……….…

จากยุคที่ดินบุกเบิกจับจอง สู่ยุคการครอบครองของเจ้าขุนมูลนาย

เมื่อมองการถือครองที่ดินย้อนกลับไปในอดีตจะพบว่า ผู้คนที่อาศัยอยู่ในถิ่นแดนไทยตั้งแต่สมัยกรุงศรีอยุธยาและกรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้นสามารถจับจองที่ดินได้อย่างเสรี เพียงพอสำหรับการทำมาหากินพึ่งตนเองอยู่ได้ ไม่มีสิทธิซื้อขายรัฐเพียงออกโฉนดให้เพื่อประโยชน์ในการเสียภาษีเท่านั้น แต่เมื่อประเทศไทยได้ก้าวเข้าสู่ระบบทุนนิยมในยุคสนธิสัญญาเบาว์ริ่ง ปี พ.ศ.๒๓๙๘ รัฐได้ออกกฎหมายหลายฉบับเพื่อปกป้องผล ประโยชน์ของชาติโดยการออกประกาศ พ.ศ.๒๓๙๙ เป็นกฎหมายที่ดินฉบับแรกที่เน้นป้องกันมิให้ต่างชาติถือครองที่ดินได้อย่างเสรี

ย่างเข้าสมัยรัชกาลที่ ๕มีออกประกาศโฉนดที่ดิน ร.ศ.๑๒๐ (พ.ศ.๒๔๔๔) ซึ่ง เป็นการรับรองกรรมสิทธิ์ปัจเจกต่อที่ดินเป็นครั้งแรก มีการรังวัดที่ดินเพื่อออกโฉนดแบบใหม่ อีกทั้งรัฐยังส่งเสริมให้มีการขยายพื้นที่ทำนาข้าว เกิดโครงการขุดคลองและเริ่มมีการจับจองที่ดินจำนวนมากของชนชั้นนำและนายทุน เช่น ในการขุดคลองรังสิตเจ้าของบริษัทขุดคลองแลคันนาสยาม ซึ่งได้แก่ คนในตระกูลสนิทวงศ์ได้เป็นเจ้าของที่ดินถึง ๘แสนไร่ในจังหวัดปทุมธานี อยุธยา และสระบุรีต่อมาพบว่าชาวนากลาย เป็นผู้เช่านาในละแวกนั้นของพระบรมวงศานุวงศ์ที่ได้แสดงกรรมสิทธิ์โดยการออก โฉนดที่นา โดยมีงานศึกษาซึ่งขัดแย้งกันที่ว่าชาวนาเหล่านี้เคยบุกเบิกและจับจองพื้นที่ มาก่อนการขุดคลองรังสิต หรือเป็นโจรชาวนาที่เข้ามาบุกปล้นที่ระหว่างดำเนินการขุดคลอง(ประภาส ปิ่นตบแต่ง,online )

ใน ทางตรงข้ามกับการสั่งสมที่ดินของชนชั้นนำและนายทุน ภาวะไร้ที่ทำกินของชาวนาชาวไร่ก็เริ่มปรากฏ เนื่องจากการที่รัฐผูกพันการเกษตรไว้กับตลาดต่างประเทศทำให้เมื่อเกิดวิกฤติการณ์ในตลาดโลก ชาวนาจึงประสบภาวะหนี้สินที่ดินหลุดมือจากชาวนาไปเรื่อย ๆ โดยพบว่าในปี พ.ศ. ๒๔๗๐ ชาวนาภาคกลางร้อยละ ๓๖ ไม่มีที่ดินทำกิน

แนวคิดการปฏิรูปที่ดินเริ่มก่อตัว

หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ อาจารย์ปรีดี พนมยงค์ ได้เสนอแนวคิดการจัดระบบการถือครองที่ดินไว้ในเค้าโครงเศรษฐกิจปีพ.ศ.๒๔๗๖ โดยให้รัฐบาลซื้อที่ดินจากประชาชนที่ต้องการขาย แล้วนำมาพัฒนาและจัดการด้วยวิทยาการกสิกรรมสมัยใหม่ให้เกิดประโยชน์ในฐานะ ที่ดินเพื่อการเกษตรของรัฐ แล้วจึงให้ราษฎรมาเป็นลูกจ้าง ซึ่งแนวคิดนี้ได้ถูกคัดค้านอย่างหนักจากกลุ่มเจ้านายที่ถือครองที่ดินจำนวน มากและบรรดาผู้มีความคิดอนุรักษ์นิยมทางเศรษฐกิจ แผนการปฏิรูปที่ดินจึงไม่ประสบความสำเร็จ

ต่อมา รัฐเข้ามาแก้ไขปัญหาเกษตรกรไร้ที่ทำกินด้วยการจัดตั้งนิคมสหกรณ์เช่าซื้อที่ดิน จดทะเบียนในปีพ.ศ.๒๔๗๘โดยการนำที่ดินราชพัสดุมาจัดสรรให้ชาวนาเช่าซื้อหรือการจัดที่ดินในรูปนิคมสร้างตนเองให้แก่ราษฎร ตามพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพพ.ศ. ๒๔๘๕ซึ่งก็เป็นเพียงการบรรเทาปัญหาเล็กน้อยและกระทำเฉพาะจุดไม่ได้ปฏิรูปเพื่อกระจายการถือครองที่ดินให้ทั่วถึงแต่อย่างไร

กระทั่งชาวนาชาวไร่ลุกขึ้นมาต่อสู้เรียกร้องให้แก้ไขปัญหาที่ดินในที่สุดรัฐจึงออกประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ซึ่งรวบรวมเอากฎหมายที่ดินในอดีตเข้าไว้ด้วยกันโดยมีมาตรการจำกัดการถือครองที่ดินไว้ชัดเจนว่า ห้ามเอกชนถือครองที่ดินเกิน ๕๐ไร่และห้ามคนต่างด้าวถือกรรมสิทธิ์ที่ดินแต่มาตรการดังกล่าวกลับไม่มีผลในทางปฏิบัติแต่อย่างใด เนื่องจากชนชั้นนำต่างยึดครองที่ดินไว้อย่างเหนียวแน่น

มาตรการจำกัดการถือครองที่ดินได้ถูกยกเลิกในสมัยรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ที่ออกประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่๑๙ในปีพ.ศ.๒๕๐๓ เพื่อให้เอกชนได้แสวงประโยชน์จากทรัพยากรดิน น้ำ ป่า ที่รัฐจัดสรรไว้ให้ ดังปรากฏในแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๐๔ ซึ่งเป็นการผลักดันให้มีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการจัดการทรัพยากรโดยเฉพาะที่ดินเพื่อผลประโยชน์ของชนชั้นนำเองขณะที่การเก็บค่าพรีเมียมข้าวในอัตราสูง ดังที่ชาวนายากจนต้องเสียภาษีถึงร้อยละ ๒๒ ของรายได้ ตั้งแต่ปีพ.ศ.๒๔๙๘ เป็นต้นมายังเป็นปัจจัยที่ทำให้ชาวนาประสบภาวะหนี้สิน การสูญเสียที่ดินรุนแรงขึ้น โดยระหว่างปีพ.ศ.๒๕๑๐ -๒๕๑๖ชาวนาต้องสูญเสียที่ดินจากการขายฝากและจำนองเพราะเป็นหนี้สินคิดเป็นมูลค่า ๒๕๑.๒ล้านบาท พื้นที่ที่หลุดมือจากชาวนาไปประมาณ ๙๒,๔๑๐ไร่ ยังผลให้ชาวนาเริ่มทิ้งนาเข้ามาเป็นแรงงานในเมืองมากยิ่งขึ้น (เอกสารรำลึก ๒๗ปีสหพันธ์ชาวนาชาวไร่แห่งประเทศไทย, ๒๕๔๔ อ้างถึงใน กฤษฎา บุญชัย,online)

ใน ขณะนั้น บุคคลหลายกลุ่ม ไม่ว่าจะเป็นข้าราชการ นักการเมือง ชาวไร่ ชาวนา ได้เรียกร้องให้รัฐบาลแก้ไขปัญหาที่ทำกินของเกษตรกร โดย ดร.ไชยยงค์ ชูชาติ รองอธิบดีกรมพัฒนาที่ดินได้ศึกษาปัญหาการถือครองที่ดินและจัดรูปที่ดิน เพื่อให้พิจารณากำหนดเป็นนโยบายของรัฐบาลการเคลื่อนไหวในครั้งนั้น ทำให้รัฐบาลสนใจปัญหาที่ดินทำกินของเกษตรกรและมีการจัดตั้งกองทุนเพื่อจัดหาที่ดินแปลงใหญ่ที่เหมาะสม มาจัดสรรให้เกษตรกรผ่อนส่ง ภายใน ๑๕-๒๐ปี โดยคิดดอกเบี้ยไม่เกินร้อยละ ๑๐ ต่อปี ในเดือนพฤษภาคม พ.ศ.๒๕๑๓ อีกทั้งยังมีการแต่งตั้งคณะทำงานขึ้นมาเพื่อพิจารณาเรื่องการปฏิรูปที่ดินเป็นการเฉพาะ และในปีต่อมา ได้มีการประกาศใช้ระเบียบเงินทุนหมุนเวียนกองทุนเพื่อจัดหาที่ดินให้แก่เกษตรกร พ.ศ.๒๕๑๔

กฎหมายปฏิรูปที่ดิน ดอกผลจากการต่อสู้เรียกร้อง

หลัง ๑๔ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๑๖กระแสการเรียกร้องประชาธิปไตยในเมืองไทยเข้มข้นขึ้น ชาว ไร่ชาวนาเองก็เดินขบวนให้รัฐแก้ไขปัญหานายทุนโกงที่นาและภาวะหนี้สิน โดยมีการรวมตัวกันเป็น “สหพันธ์ชาวนาชาวไร่แห่งประเทศไทย” กดดันจนกระทั่งรัฐบาลนายสัญญา ธรรมศักดิ์ ได้ออกพระราชบัญญัติควบคุมค่าเช่านาพ.ศ.๒๕๑๗ และพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ ทั้งนี้ตรงกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๑๗มาตรา ๘๑ที่บัญญัติไว้ว่า“ให้รัฐพึงส่งเสริมให้เกษตรกรมีกรรมสิทธิ์ และสิทธิในที่ดินเพื่อประกอบเกษตรกรรมอย่างทั่วถึง โดยการปฏิรูปที่ดิน และวิธีการอื่นๆ”

โดย กฎหมายปฏิรูปที่ดินฉบับแรกนี้ได้กำหนดให้รัฐนำที่ดินของรัฐ และที่ดินจัดซื้อหรือเวนคืนจากเอกชนที่ไม่ได้ทำประโยชน์ในที่ดินหรือมีอยู่ เกินกำหนดในกฎหมายมาจัดให้แก่เกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินหรือมีไม่เพียงพอต่อการยังชีพได้เช่า ซื้อ หรือเข้าทำประโยชน์ โดยให้รัฐช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากร ปัจจัยการผลิต การผลิตและการจำหน่ายให้ได้ผลดีขึ้นและในเขตปฏิรูปที่ดิน ห้ามบุคคลถือครองที่ดินเกิน ๕๐ไร่ หรือ ๑๐๐ไร่กรณีเลี้ยงสัตว์ใหญ่ และหากถือครองไว้โดยไม่ทำประโยชน์เกิน ๒๐ไร่รัฐก็จะเข้ามาจัดซื้อหรือเวนคืน

การใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้ เริ่มมีผลในวันที่ ๖ เดือนมีนาคม พ.ศ.๒๕๑๘ ซึ่งต่อมาได้ มีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายนี้เป็นฉบับที่ ๒ ในปีพ.ศ.๒๕๑๙ และฉบับที่ ๓ ในปี พ.ศ.๒๕๓๒ โดยประเด็นหลักที่เปลี่ยนแปลงได้แก่ การปรับปรุงนิยามเกษตรกรให้มีความหมายมากไปกว่าผู้ที่ประกอบอาชีพเกษตรกรรม เป็นหลัก แต่ยังรวมถึงคนยากจนหรือผู้จบการศึกษาทางเกษตรกรรม ลูกหลานของเกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินของตนเองและต้องการจะทำการเกษตรเป็น หลักอีกด้วย การกำหนดให้กระทรวงการคลังดำเนินการโอนที่ราชพัสดุที่ได้จากการจัดซื้อหรือมีผู้บริจาคให้เป็นกรรมสิทธิ์ของส.ป.ก.เพื่อใช้ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม การเพิ่มเติมองค์ ประกอบของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมระดับประเทศและระดับจังหวัด รวมถึงการปรับปรุงแนวทางในการกำหนดเขตปฏิรูปที่ดินให้เหมาะสมยิ่งขึ้น

โดยในช่วงต้นของการประกาศใช้กฎหมาย มีการจัดตั้งสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม หรือ ส.ป.ก. ขึ้น เพื่อทำหน้าที่จัดหาที่ดินมาปฏิรูปให้เกษตรกร แต่การปฏิรูปที่ดินไม่ได้รับการสนับสนุนทั้งในทางนโยบายและงบประมาณดังในสมัยม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เป็นต้น หรือสมัยต่อมา พ.ศ.๒๕๑๙ แม้รัฐบาล ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช จะเห็นความสำคัญของปัญหาชาวไร่ชาวนา แต่การปฏิรูปที่ดินก็ถูกจำกัดด้วยขีดความสามารถของส.ป.ก.เอง เกิดปัญหาการประสานงานระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและขาดแคลนงบประมาณ

ปี เดียวกันนั้น พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวได้ทรงริเริ่มโครงการปฏิรูปที่ดิน โดยได้พระราชทานที่ดินของพระองค์ให้ ๕๐,๐๐๐ ไร่ ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรโดยตรงและเกิดขึ้นจริง ต่างจากช่วงเวลาต่อมาที่รัฐบาลนายธานินทร์ กรัยวิเชียร ซึ่งมีการวางแผนปฏิรูปที่ดินทั่วราชอาณาจักรจำนวน ๒๕ ล้านไร่ ใช้เงิน ๕๐,๐๐๐ ล้านบาทในระยะเวลา ๑๐ ปี ควบคู่ไปกับการพัฒนาระบบสหกรณ์ทุกระดับ กลับมิได้ลงมือปฏิบัติอย่างจริงจัง ไม่มีการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพื่อการปฏิรูปที่ดินตามแผนที่วางไว้

อย่างไรก็ตาม ความเคลื่อนไหวหนึ่งภายใต้พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๙ และมาตรา ๑๐ที่ระบุให้จัดตั้ง “กองทุนการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม” เพื่อเป็นทุนหมุนเวียนและใช้จ่ายเพื่อการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเกิดขึ้นจริงโดยรัฐบาลได้ออก ระเบียบ สำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยเงินทุนหมุนเวียน กองทุนจัดหาที่ดินช่วยเหลือชาวนาชาวไร่ พ.ศ.2519 ขึ้น ซึ่งเป็นเงินทุนหมุนเวียนที่ใช้ในการจัดหาที่ดินให้แก่ชาวนาชาวไร่ได้มีที่ ทำกินเป็นของตนเอง

การปฏิรูปไร้ผลเมื่อที่ดินเปลี่ยนเป็นสินค้า

นับแต่ปีพ.ศ.๒๕๒๐ เป็นต้นมา รัฐบาลมีนโยบายสร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจเพื่อส่งออก โดยออกกฎหมายสำคัญ ๒ฉบับที่เอื้อให้ต่างประเทศเข้ามาลงทุนและครอบครองที่ดินเพื่อประกอบอุตสาหกรรม คือพระราชบัญญัติส่งเสริมการลงทุนพ.ศ.๒๕๒๐และพระราชบัญญัติการนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ยังผลให้เงินทุนต่างชาติไหลเข้ามาลงทุนเกี่ยวกับที่ดินมากถึงร้อยละ ๕๐ของการลงทุนทั้งหมด

รัฐบาลในสมัยต่อ ๆ มาไม่สามารถปฏิรูปที่ดินโดยการเวนคืนที่ดินจากเอกชนที่ครอบครองที่ดินเกินกำหนดในกฎหมายได้เลยเพราะการเติบโตของกลุ่มทุนภาคอุตสาหกรรมภายใต้รัฐอุปถัมภ์ต้องการครอบครองที่ดินจำนวนมากและรัฐก็สนับสนุนการเติบโตของเศรษฐกิจเพื่อการส่งออก โดยเฉพาะในช่วงรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหวัณ ปีพ.ศ.๒๕๓๐ที่ชูนโยบายเปลี่ยนสนามรบเป็นสนามการค้าเกิดการกักตุนที่ดินเพื่อเก็งกำไรอย่างกว้างขวาง และมูลค่าที่ดินถูกปั่นสูงขึ้นนับ๑๐เท่า

แม้นโย บายที่ดินเพื่อสังคมของรัฐบาลนี้ เน้นการกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรมให้เกษตรกรมีที่ดินทำกินที่มั่น คง เพิ่มประสิทธิภาพในการใช้ทรัพยากรที่ดินเพื่อให้เกิดความคุ้มทุนทางเศรษฐกิจ
รวมทั้งให้สอดคล้องกับการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติโดยเฉพาะที่ดินกับป่าไม้ในระยะยาวกำหนดให้มีกฎหมายคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม การจัดเก็บภาษีอัตราก้าวหน้าและการจัดตั้งธนาคารที่ดิน แต่นโยบายเหล่านี้ทั้งหมดก็ไม่ได้ถูกหยิบมาใช้อย่างจริงจัง หน่วยงานปฏิรูปที่ดินจึงไม่ได้รับการสนับสนุนในทางนโยบายและงบประมาณเท่าที่ควร

นโยบายที่ล้มเหลวบนความขัดแย้งในการจัดการทรัพยากรป่าไม้-ที่ดินแห่งชาติ

ในยุคนี้เอง ความต้องการพื้นดินทั้งนอกเขตป่าและในเขตป่าเพื่อเป้าหมายทางเศรษฐกิจของรัฐและกลุ่มทุนทวีขึ้นทำให้ปัญหาความขัดแย้งเรื่องที่ดินระหว่างรัฐ ทุน และประชาชนเป็นไปอย่างรุนแรงรัฐบาลได้ประกาศใช้นโยบายป่าไม้แห่งชาติปี พ.ศ.๒๕๒๘ ที่มุ่งเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ให้ได้ร้อยละ ๔๐ของพื้นที่ประเทศ ประกอบด้วยป่าอนุรักษ์ร้อยละ ๑๕และป่าเพื่อการเศรษฐกิจร้อยละ ๒๕ และดำเนินการอพยพชาวบ้านออกจากเขตป่าอนุรักษ์ตามโครงการจัดสรรที่ดินทำกินแก่ราษฎรผู้ยากไร้ในเขตป่าสงวนเสื่อมโทรม (ค.จ.ก.)ในปี ๒๕๓๔

ทั้งที่ในความเป็นจริงขณะนั้น มีชาวบ้านซึ่งอาศัยอยู่ในพื้นที่ก่อนประกาศเป็นเขตอนุรักษ์และการบุกเข้ามาภายหลังถึง๑๐ล้านคน ขณะเดียวกันรัฐก็อนุญาตให้เอกชนรายใหญ่เช่าพื้นที่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติเสื่อมโทรมปลูกไม้เศรษฐกิจโตเร็วประเภทยูคาลิปตัสการละเมิดสิทธิในที่อยู่อาศัยและที่ดินทำกินของประชาชนอย่างมากนี้ ยังผลให้ในเขตพื้นที่ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ราษฎรที่เดือดร้อนได้ลุกขึ้นเคลื่อนไหวต่อสู้ จนกระทั่งโครงการดังกล่าวต้องยุติไปในท้ายที่สุด เมื่อเดือนกรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๓๕

และในปีนั้นเอง ส.ป.ก.ได้ร่วมมือกับธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) จัดตั้งกองทุนที่ดินขึ้นเพื่อหาซื้อที่ดินของเอกชนมาจัดสรรให้แก่เกษตรกรในเขตปฏิรูปที่ดินแต่ก็สามารถจัดที่ดินให้เกษตรกรได้เพียง ๓,๒๖๖ ครอบครัวเท่านั้น ในปี พ.ศ. ๒๕๔๔ยังมีเกษตรกรอีกมากกว่า ๒๙๖,๗๓๔ครัวเรือนที่ยังไม่ได้รับการสนับสนุน(สมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชน, ๒๕๔๔ อ้างถึงในกฤษฎา บุญชัย, online)ทั้งหมดนี้เป็นไปด้วยแรงผลักดันทางเศรษฐกิจของรัฐกับกลุ่มทุนที่ต้องการครอบครองที่ดินเพื่อผลประโยชน์เศรษฐกิจทำให้มาตรการเพื่อการปฏิรูปที่ดินไร้ผลเช่นเคย

ในทางตรงข้ามการเช่าที่ดินยิ่งเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ จากพื้นที่เช่ารวมทั้งประเทศ ๑๑.๖ล้านไร่ ในปีพ.ศ. ๒๕๑๔เพิ่มเป็น ๑๔.๔ ล้านไร่ ในปี พ.ศ.๒๕๓๕แต่แล้วหลังปี พ.ศ. ๒๕๓๑พื้นที่เช่าภาคเหนือกับภาคกลางกลับลดลงเนื่องจากเกษตรกรเริ่มละทิ้งอาชีพเกษตรกรรมไปทำงานรับจ้างมากขึ้นผลการสำรวจของสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมในปีพ.ศ.๒๕๓๒พบว่ามีครอบครัวที่ไม่มีที่ดินทำกินถึง ๔๕๔,๘๑๐ครอบครัว มีครอบครัวมีที่ทำกินเพียง๕ไร่ ถึง ๕๖๕,๗๙๙ครอบครัว แต่มีครอบครัวซึ่งมีพื้นที่มากกว่า ๑๐ไร่ถึง ๓,๙๐๘,๑๔๑ครอบครัว (มูลนิธิสถาบันที่ดิน,๒๕๔๔ อ้างถึงในกฤษฎา บุญชัย,online)

การแก้ปัญหาที่ไม่ตรงจุดกับการเพิ่มพื้นที่ถือครองให้นายทุน

ในปีพ.ศ.๒๕๓๖รัฐบาลนายชวน หลีกภัย ต้องการแก้ปัญหาราษฎรในพื้นที่ป่าสงวน จึงมีมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๔พฤษภาคม โดยออก ส.ป.ก.๔-๐๑ ให้เกษตรกรในพื้นที่ทั้งหมด ๔๔ล้าน ไร่ นโยบายนี้ไม่ตรงกับเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ต้องการเวนคืนพื้นที่ของเอกชนมาให้ เกษตรกรได้เข้าทำประโยชน์ แต่เสมือนเป็นการเอาพื้นที่ป่าของรัฐไปแจกจ่าย ซึ่ง ในความเป็นจริงยังเป็นเพียงการให้สิทธิตามกฎหมายแก่เกษตรกรจำนวนมากที่อยู่ อาศัยและทำกินในพื้นที่ของตนเองก่อนประกาศเขตป่าอนุรักษ์ กระทั่งเกิดวิกฤติการณ์การออก ส.ป.ก.๔-๐๑ ให้นายทุนใกล้ชิดพรรคประชาธิปัตย์ที่จังหวัดภูเก็ต ยังผลให้รัฐบาลนายชวน หลีกภัย ต้องยุบสภาเพราะถูกอภิปรายไม่ไว้วางใจในประเด็นดังกล่าว

เมื่อประเทศไทยเผชิญกับวิกฤติเศรษฐกิจในปี พ.ศ.๒๕๔๐รัฐบาล กู้เงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (ไอเอ็มเอฟ) มาแก้ไขปัญหาภายใน โดยมีเงื่อนไขต้องออกกฎหมาย ๑๑ ฉบับ ซึ่งกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการถือครองที่ดิน ได้แก่ พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน(ฉบับที่ ๘)พ.ศ. ๒๕๔๒พระราชบัญญัติอาคารชุด(ฉบับที่ ๓)พ.ศ.๒๕๔๒และพระราชบัญญัติการเช่าอสังหาริมทรัพย์เพื่อพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรม พ.ศ.๒๕๔๒ถูกแก้ไขเพิ่มเติมให้คนต่างด้าวสามารถถือครองที่ดินเพื่อประกอบธุรกิจได้ยาวนานถึง๑๐๐ปี

การ เปิดให้ทุนต่างชาติเข้ายึดครองที่ดินได้อย่างเสรีดังกล่าว สวนทางกับการใช้กติกาใหม่ของรัฐธรรมนูญฉบับที่ร่างด้วยประชาชนเป็นครั้งแรก พ.ศ.๒๕๔๐ โดยมาตรา ๘๔ กำหนดให้รัฐ“จัดระบบการถือ ครองที่ดินและการใช้ที่ดินอย่างเหมาะสม จัดหาแหล่งน้ำเพื่อเกษตรกรรมให้เกษตรกรอย่างทั่วถึง และรักษาผลประโยชน์ของเกษตรกรในการผลิตและการตลาดสินค้าเกษตรให้ได้รับผลตอบ แทนสูงสุด รวมทั้งส่งเสริมการรวมตัวของเกษตรกรเพื่อวางแผนการเกษตรและรักษาผลประโยชน์ ร่วมกันของเกษตรกร” รัฐในเวลานั้นได้แต่สนับสนุนที่ดินซึ่งมีอยู่อย่างจำกัดให้ตกไปอยู่ในมือนายทุนทั้งภายในประเทศและนายทุนข้ามชาติ แทนที่จะส่งเสริมสิทธิเกษตรกรในการถือครองที่ดินตามหลักการที่กฎหมายสูงสุดบัญญัติ

สถานภาพที่ดินในยุคทุน-ประชานิยม

การจัดการที่ดินยังคงได้รับผลจากการส่งเสริมเศรษฐกิจแบบทุนนิยมเข้มข้นขึ้น โดยเมื่อปีพ.ศ.๒๕๔๔ รัฐบาลพ.ต.ท.ทักษิณ ชิณวัตร มีแนวคิดการแปลงสินทรัพย์เป็นทุนในเขตปฏิรูปที่ดิน ด้วยการนำที่ดินไม่มีกรรมสิทธิ์ ๕๐ ล้านไร่ หรือคิดเป็น ๓๐ %ของพื้นที่เพาะปลูกทั่วประเทศ ซึ่งส่วนใหญ่อยู่ในรูป ส.ป.ก.๔-๐๑ มาแปลงเป็นทุน เริ่มดำเนินการสำหรับเกษตรกร๑๔,๕๖๒รายในพื้นที่ ๑๗๕,๘๗๓ไร่ ในปีพ.ศ.๒๕๔๗

รัฐบาลเชื่อว่าการแปลงที่ดินเป็นทุนนี้จะเป็นการสร้างรายได้ให้กับประเทศเพิ่มขึ้นและจะทำให้ประชาชนมีเงินหมุนเวียนในมือจากนโยบายนี้ ส.ป.ก.จะเป็นผู้เดินหน้ายกเลิก พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.๒๕๑๘และฉบับแก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.๒๕๑๙และ พ.ศ.๒๕๓๒แล้วเสนอร่างพ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและการบริหารจัดการที่ดินของรัฐฉบับที่....พ.ศ…..ขึ้นแทน(นภาภรณ์ พิพัฒน์,online)หากนโยบายนี้สามารถปฏิบัติจริงตามเป้าหมายทั้งหมดที่รัฐบาลวางไว้ เกษตรกรที่ไม่สามารถหารายได้มาใช้หนี้ที่เกิดจากการแปลงที่ดินเป็นทุนได้ ย่อมสุ่มเสี่ยงต่อการสูญเสียที่ดินทำกินได้ง่ายยิ่งขึ้นกว่าในอดีต

วิกฤตปัญหาที่ดินหลุดมือเกษตรกร

โดย ตลอดระยะเวลา ๓๕ ปี ของการประกาศใช้พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม งานการปฏิรูปที่ดินอยู่ภายใต้การดำเนินการของ ส.ป.ก. ซึ่งรับมอบหมายที่ดินเพื่อนำมาปฏิรูป ๓๘ ล้านไร่ ดำเนินการจัดที่ดินนับตั้งแต่ปี พ.ศ.๒๕๑๘ จนถึงปัจจุบันให้เอกสารสิทธิ์แก่เกษตรกรไปแล้วทั้งสิ้น ๒,๒๖๑,๔๕๕ ราย บนพื้นที่๓๒,๑๘๒,๔๐๔ไร่ ในจำนวนนี้ รัฐสามารถนำที่เอกชนมาจัดสรรให้เกษตรกรได้เพียง ๒๘,๐๖๔ ราย บนพื้นที่ ๔๔๕,๖๐๑ไร่ เท่านั้น (สำนักงานการปฏิรูปเพื่อเกษตรกรรม,๒๕๕๓) หากดูตัวเลขการมอบเอกสารสิทธิ์ จัดได้ว่าส.ป.ก.บรรลุเป้าหมายอย่างสูงในการปฏิบัติหน้าที่ปฏิรูปที่ดินให้แก่เกษตรกร

อย่าง ไรก็ตาม เมื่อประเมินการดำเนินการของส.ป.ก.ตามนโยบายกระจายการถือครองที่ดิน พบว่าไม่ประสบความสำเร็จ เกษตรกรที่ได้รับสิทธิ์ต่างพากันขายที่ดินออกไปจากมือของตนให้แก่บุคคลอื่น แม้ว่ากฎหมายปฏิรูปที่ดินจะไม่เปิดโอกาสให้กระทำได้ นอกจากเปลี่ยนมือไปด้วยการตกทอดแก่ลูกหลานก็ตาม แต่ในความเป็นจริงที่ดินจากการปฏิรูปได้เปลี่ยนมือไปสู่เกษตรกรคนอื่นที่มี ฐานะดีกว่า นายทุน หรือบุคคลอื่นที่เข้ามาครอบครอง แม้รู้ว่าจะไม่ได้เป็นเจ้าของอย่างถูกต้องตามกฎหมายก็ตาม นอก จากนี้ในรายที่ยังคงถือครองที่ดินอยู่ ก็พบว่ายังขาดความมั่นคงในชีวิต ยังคงเป็นหนี้และมีความเสี่ยงที่จะสูญเสียที่ดินทำกินสูง ทั้งๆ ที่เขาเหล่านั้นมีสิทธิในการตัดสินใจในการใช้ประโยชน์ในที่ดินอย่างเต็มที่

สาเหตุหลักเกิด มาจากกระบวนการผลิตได้พัฒนาเข้าสู่การผลิตแบบทุนนิยม โดยปัจจัยการผลิตส่วนใหญ่หรือเกือบทั้งหมดต้องพึ่งพาจากนายทุนภายนอกแทบทั้ง สิ้นราคาผลผลิตทางการเกษตรตกต่ำ การเก็งกำไรในราคาที่ดินอย่างเสรีเหล่านี้ล้วนทำให้เกษตรกรต้องตกอยู่ในภาวะเสี่ยงต่อการสูญเสียที่ดิน อันเนื่องมาจากภาระหนี้สินเกินตัว ไม่มีความสามารถในการจ่ายหนี้คืนสถาบันการเงินทั้งในและนอกระบบ

ภาวการณ์สูญเสียและไร้ซึ่งที่ดินทำกินของเกษตรกรจึงเรียกได้ว่าเป็นปัญหาในขั้นวิกฤต โดยในภาคเกษตรซึ่งมีประชากรอยู่ประมาณ ๒ล้านครอบครัว (๑๐ล้านคน) มีประชากรไม่น้อยกว่า๘๑๑,๘๙๒ ครอบครัว ไม่มีที่ดินเป็นของตัวเองเลย และอีกไม่น้อยกว่า ๑.๕ ล้านครอบครัวต้องเช่าที่ดินจากผู้อื่นทำกิน(คณะกรรมการอำนวยการเพื่อแก้ไขปัญหาของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย,๒๕๕๒)

เนื่องจากการพัฒนาประเทศที่ผ่านมาเป็นผลพวงให้ที่ดินกระจุกตัวอยู่กับคนไม่กี่ตระกูลมีคนเพียง ๑๐เปอร์เซ็นต์ถือครองที่ดินตั้งแต่ ๑๐๐ไร่ขึ้นไป ขณะที่คนกว่า ๙๐เปอร์เซ็นต์มีที่ดินเพียง ๑ไร่เท่านั้น (เครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทยอ้างถึงในอธิคม คุณาวุฒิ,online) ซึ่งส่วนใหญ่เป็นการกักตุนเพื่อเก็งกำไรที่ดินเนื่อง จากปรากฏมีที่ดินจำนวนมากที่ไม่ได้ถูกนำมาใช้ในการผลิตอย่างแท้จริง จากการประเมินเบื้องต้นของมูลนิธิสถาบันที่ดินแห่งประเทศไทยพบว่ามีที่ดินถึง ๔๘ ล้านไร่ ถูกปล่อยทิ้งไว้ให้รกร้างว่างเปล่า ไม่ได้ใช้ประโยชน์ หรือใช้ประโยชน์ไม่เต็มที่ แต่เป็นการถือครองเพื่อเก็งกำไรอันเป็นเหตุแห่งการสูญเสียมูลค่าทางเศรษฐกิจสูงถึง ๑๒๗,๓๘๔.๐๓ ล้านบาทต่อปี (คณะกรรมการอำนวยการเพื่อแก้ไขปัญหาของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย,๒๕๕๒)

การบรรจบกันของการปฏิรูปที่ดินจากทุกภาคส่วน

ความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดินดังกล่าว ส่งผลกระทบโดยรวมต่อชุมชนท้องถิ่น กล่าวคือ ทำให้นโยบายการสร้างเศรษฐกิจชุมชนที่ยั่งยืนเป็นไปได้ยากเนื่อง จากประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศไร้ที่ดินทำกินและขาดสิทธิในการจัดการที่ดิน เกษตรกรในหลายพื้นที่ทั่วประเทศได้ลุกขึ้นต่อสู้เรียกร้องสิทธิในที่ดินทำ กินและเสนอให้รัฐมีนโยบายกระจายการถือครองที่ดินอย่างจริงจังดังจะเห็นได้จากสถิติการชุมนุมเรียกร้องของประชาชนพบว่าเรื่องที่ดินเป็นประเด็นปัญหาที่มีการชุมนุมบ่อยครั้งที่สุด กล่าวคือ ในปี พ.ศ.๒๕๔๐มีการชุมนุม ๕๘ครั้ง และปีพ.ศ.๒๕๔๒มีการชุมนุมเพิ่มขึ้นเป็น ๗๗ครั้ง

การ ชุมนุมของผู้เดือดร้อนพัฒนาเป็นเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย ร่วมกันต่อสู้เรียกร้อง กระทั่งใน พ.ศ. ๒๕๕๑ รัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ มีนโยบายการปรับโครงสร้าง เศรษฐกิจภาคเกษตรที่สอดคล้องกับข้อเสนอของเครือข่ายฯ กล่าวคือการ “คุ้มครองและรักษาพื้นที่ที่เหมาะสมกับการทำเกษตรกรรมที่ได้มีการพัฒนาโครง สร้างพื้นฐานด้านชลประทานแล้ว เพื่อเป็นฐานการผลิตทางการเกษตรในระยะยาว ฟื้นฟูคุณภาพดินจัด หาที่ดินทำกินให้แก่เกษตรกรยากจนในรูปของธนาคารที่ดิน และเร่งรัดการออกเอกสารสิทธิให้แก่เกษตรกรยากจนและชุมชนที่ทำกินอยู่ใน ที่ดินของรัฐที่ไม่มีสภาพป่าแล้วในรูปของโฉนดชุมชนรวมทั้งสนับสนุนการพัฒนาการเกษตรในรูปของนิคมการเกษตร”

นโยบายเหล่านี้ยังดำรงสถานะที่ต้องดำเนินการในรัฐบาลปัจจุบัน พ.ศ.๒๕๕๓ นี้ ถือได้ว่าอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๘๕ ที่ได้ “กำหนดให้รัฐกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรมและดำเนินการให้เกษตรกรมี กรรมสิทธิ์ หรือสิทธิในที่ดินเพื่อประกอบเกษตรกรรมอย่างทั่วถึงโดยการปฏิรูปที่ดินหรือ วิธีอื่น รวมทั้งจัดหาแหล่งน้ำเพื่อให้เกษตรกรมีน้ำใช้อย่างพอเพียงและเหมาะสมแก่การ เกษตร” ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่า ความหมายมั่นของภาคประชาชน นโยบายของรัฐบาลและกฎหมายสูงสุด ต่างมุ่งไปสู่ทิศทางเดียวกันแล้ว รอเพียงผลของการปฏิบัติจริงที่จะบันทึกไว้ในหน้าต่อไปของประวัติศาสตร์เท่า นั้น

........................ว่าจะเปลี่ยนภาพลักษณ์การปฏิรูปที่ดินในสังคมไทยให้ถูกทิศถูกทางได้หรือไม่

เอกสารอ้างอิง

กฤษฎา บุญชัย. การเคลื่อนไหวทางนโยบาย สถานภาพงานศึกษาเรื่องการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย.

เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม, ที่ดินกับชาวนา ปฏิรูปหรือปฏิวัติ.เรือนแก้วการพิมพ์ , กรุงเทพ ,๒๕๒๑.

คณะกรรมการอำนวยการเพื่อแก้ไขปัญหาของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย. เอกสารประกอบการประชุมครั้งที่ ๒/๒๕๕๒. ๓ กรกฎาคม

พ.ศ.๒๕๕๒

คณะทำงานศึกษาโครงสร้างระบบภาษีที่ดิน มาตรการการเงินการคลังและแนวทางการจัดตั้งธนาคารที่ดิน. (ร่าง)ข้อเสนอโครงสร้างระบบภาษีที่ดิน

มาตรการการเงินการคลังและแนวทางการจัดตั้งธนาคารที่ดิน

เครือข่ายปฏิรูปที่ดิน.เครือข่ายปฏิรูปที่ดินฯหวั่นนโยบายปชป.เหลวชี้ทางออกรัฐต้องกระจายที่ดินอย่างเป็นธรรม.www.prachatai.com/journal

นภาภรณ์ พิพัฒน์.ถอดรหัส The Mystery of Capitalต้นตอนโยบายแปลงสินทรัพย์เป็นทุน. www.bkknews.com/weekend/20021004/wed19.shtml

www.esaanvoice.net/esanvoice/know/show.php?Category=article&No=11250

ประภาส ปิ่นตบแต่ง. บ้วนปากด้วยนโยบายปฏิรูปที่ดิน. www.biothai.net/node/650

ย้อนอดีตคดี สปก.๔-๐๑ศาลฎีกาพิพากษาไล่สามี “อัญชลี วานิช” พ้นที่ดิน ส.ป.ก.ภูเก็ต เหตุครอบครองโดยขาดคุณสมบัติสร้างบรรทัดฐาน ที่ดิน

ส.ป.ก.มีไว้แจกเกษตรกรเท่านั้นนายทุนเข้าครอบครองไม่ได้.www.boybdream.com/manager-newscontent2.php?newid=5583

สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม. ประวัติความเป็นมาของการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย.

www.alro.go.th/alro/alro_prov/template/history.jsp?provCode=45

สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม. ประวัติความเป็นมาของ ส.ป.ก.www.alro.go.th/alro/index.jsp

สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม. ๓๕ ปี ส.ป.ก. ๖ มีนาคม ๒๕๕๓. มติชนรายวัน, ๓ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๕๓ ,หน้า ๗.

หลวงประดิษฐ์มนูธรรม(ปรีดี พนมยงค์). เค้าโครงการเศรษฐกิจ. www.pridi-phoonsuk.org/outline-economic-plan-1932/

อธิคม คุณาวุฒิ. ไปดีเถิด...ดาร์วิน.www.arayachon.org/article

พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมพ.ศ. ๒๕๑๘.http://www.alro.go.th/alro/laws_clinic/PRB.htm

โสภิณ ทองปาน. ศาสตราจารย์พิเศษดร.ไชยยงค์ชูชาติผู้วางรากฐานการวิจัยทางเศรษฐศาสตร์. http://archives.psd.ku.ac.th/kuout/p246.html

อนุสรณ์ ธรรมใจ. พลวัตเศรษฐกิจ. http://www.nidambe11.net/ekonomiz/2008q3/2008july18p1.htm